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Jurisprudencia al día

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ANTECEDENTES DE HECHO 

PRIMERO.-La sentencia de 25 de enero de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso n.º 427/2014 , contiene el siguiente fallo:

"QUE RECHAZANDO LAS CAUSAS DE INADMISIBILIDAD DEL RECURSO OPUESTAS POR EL CONSORCIO UDALBILTZA Y EL AYUNTAMIENTO DE EA, Y DESESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 427/14 FORMULADO POR LA ABOGADA DEL ESTADO EN REPRESENTACIÓN DE LA DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO FRENTE A LA APROBACIÓN DEFINITIVA DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL AYUNTAMIENTO DE EA PARA EL EJERCICIO ECONÓMICO DE 2014, EN CUANTO INCORPORA PARTIDA 120/42301 DENOMINADA "CUOTAS EUDEL URREMENDI, IHOBE, UDALBILTZA", QUE INCLUYE APORTACIÓN ECONÓMICA PARA UDALBILTZA, PUBLICADA EN EL BOB NÚM. 249 DE 31 DE DICIEMBRE DE 2013, LA CONFIRMAMOS EN EL EXTREMO IMPUGNADO. SIN IMPOSICIÓN DE COSTAS A LA RECURRENTE".

SEGUNDO.-Una vez notificada la citada sentencia se presentó escrito por el abogado del Estado manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado en la instancia, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO.-En el escrito de interposición se invocan cinco motivos de casación, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa , solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se estime íntegramente el recurso el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Estado en la instancia.

CUARTO.-Admitido a trámite el recurso se dio posterior traslado a las partes recurridas para que formalizaran escrito de oposición, trámite en el que ambas solicitan la desestimación del recurso.

QUINTO.-Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 26 de febrero de 2019, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

PRIMERO.-Se impugna en la instancia el presupuesto para el ejercicio de 2014, aprobado por el Ayuntamiento de Ea, en relación a la partida correspondiente a Udalbiltza.

En la sentencia recurrida se rechazan las causas de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la Administración del Estado y extemporaneidad del recurso, que se hicieron valer por las partes recurridas, y se refieren los siguientes motivos de impugnación:

"1º.- La infracción de los artículos 57 y 87 de la Ley de bases de régimen local 7/1.985, de Bases de Régimen Local y el artículo 110 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril , en relación con los artículos 6 y 7 del Código Civil . Abuso de derecho y fraude de ley en la constitución del Consorcio Udalbiltza y consiguiente nulidad del acuerdo impugnado.

2º.- La falta de competencia material y territorial del Ayuntamiento demandado para contribuir al sostenimiento del Consorcio Udalbiltza Partzuergoa y comprometer fondos públicos con destino a tal fin.

3º.- La infracción de la Ley 38/2.003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones: artículo 8.1 (plan estratégico de subvenciones ); artículo 8.3 (principios de gestión ); artículo 13.2 (causas prohibitivas o de inhabilitación); artículo 22 (concesión en régimen de concurrencia).

4º.- La vulneración de los principios de neutralidad y objetividad ( artículos 103 de la Constitución española y 6.1 de la LBRL).

5º La vulneración del principio de lealtad institucional ( artículo 4 y 10.1 de la LRJ-PAC )".

En su resolución, la Sala desestima el primer motivo en cuanto se funda en la irregular constitución del Consorcio Udalbiltza, cuando no es objeto de este procedimiento tal constitución sino el acto de una entidad distinta, como es el Ayuntamiento demandado, consistente en la aprobación de una partida de gastos a favor del mencionado Consorcio, del que hay que dar por reconocida su personalidad jurídica y capacidad de obrar, de conformidad con los arts. 87.1 de la Ley 7/85 y 110 del Real Decreto Legislativo 781/1986 ( STSJPV 28-5-2014, rec. 599/2002 ). Entiende que ha de reconocerse la competencia material del Ayuntamiento para asumir compromisos de gasto con un Consorcio constituido al amparo del art. 87.1 de la Ley 7/85 , señalando que no constituye objeto del proceso la discusión sobre la validez de la constitución del Consorcio y que podrá discutirse la validez de la asignación en función de su afectación, concretada en el acto de ejecución presupuestaria, pero no la validez "per se" de la partida presupuestaria en razón de los fines de la entidad subvencionada, resultando inobjetable la competencia objetiva y territorial del municipio para contraer el referido compromiso de gasto, atendido los objetivos del Consorcio según sus estatutos. Desestima las alegaciones de infracción de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que se formulan por la parte. Y se rechaza la infracción de los principios de neutralidad y objetividad en la actuación de la Administración local, señalando que la acción de fomento municipal debe entenderse amparada por la convergencia de sus competencias y fines con los inherentes a la acción consorcial subvencionada, con apoyo en las declaraciones de este Tribunal Supremo en sentencias de 25 de octubre de 2005 (rec.3026/2003 ) y 17 de mayo de 2005 (rec. 8257/2002 ).

SEGUNDO.-No conforme con ello, el abogado del Estado interpone recurso de casación, en cuyo primer motivo, formulado, como el resto, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , denuncia la infracción de los arts. 9.3 y 24 de la Constitución , 217 , 319 y 327 de la LEC , por vulneración de las normas sobre valoración de la documental practicada en la instancia, de la cual, según el parecer de la parte, se infiere el abuso de derecho y el fraude de ley, y ello en cuanto se omiten los hechos probados de la sentencia de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, 2/2011, de 20 de enero , que describen la historia de Udalbiltza, su constitución, sus fines y sus medios de financiación, señalando la arbitrariedad en que se incurre cuando la sentencia recurrida desconoce estos hechos probados que acreditan que la finalidad de esa organización consorcial no es municipal sino extramunicipal, es política y, por lo tanto, no debe nutrirse de aportaciones de los presupuestos locales que deben servir a fines locales. Añade que el documento anejo a la demanda consistente en un informe elaborado por el consorcio Udalbiltza sobre las actividades desarrolladas en 2013, remitido a los Ayuntamientos, prueba que esas actividades excedían de lo municipal, por más que sus estatutos respondan al tipo de los consorcios municipales.

El segundo motivo de casación se refiere a la infracción de los arts. 9 , 24 y 137 de la Constitución , 9.4 de la Ley General de Subvenciones , 1 , 3 , 12 , 25 , 57 y 87 de la LRBRL , 110 del TR de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986 y 3 y 7 del Código Civil y la jurisprudencia, y ello porque se soslayan los límites materiales y territoriales al dotar y aportar fondos públicos con destino a fines que no son municipales ni por razón del fondo

(ratione materiae), ni por razón del territorio al que debe vincularse su aplicación o gasto, alegando que la sentencia realiza un análisis meramente formal y que ese criterio es contrario a la jurisprudencia, como es el caso de las sentencias de este TS 26 de septiembre de 2006 (rec. 1795/2004 ) y 21 de junio de 2006 (rec. 10442/2003 ) y otras dictadas por la Sala de instancia, que anulaban las partidas presupuestarias a favor de Udalbiltza, por su desconexión con los fines municipales.

En el tercer motivo se denuncia la infracción de los principios de neutralidad y objetividad recogidos en los arts. 103 de la CE y 6.1 de la LRBRL , desde el momento que la sentencia acepta y trata el CU como una entidad local a la que pertenece el Ayuntamiento, medio para colaborar en cumplir fines municipales, en la medida que se comprometen recursos públicos para la consecución de fines propios de una ideología y, por tanto, acción política de la izquierda abertzale.

En motivo cuarto refiere la vulneración del principio de lealtad institucional recogido en los arts. 10 de la LRBRL y 4 de la Ley 30/92 , señalando que desde el momento en que la sentencia recurrida respalda que, mediante una aportación presupuestaria nominativa se puedan financiar actividades no municipales como es la acción política a la que sirve realmente Udalbiltza, se quiebra la lealtad institucional a que se debe.

Finalmente, en el motivo quinto se denuncia la infracción de los arts. 2.2 , 3 , 8 , 16 , 22 y 28 de la Ley General de Subvenciones , en relación con los arts. 57 y 87 de la Ley 7/85 y 7 del Código Civil , alegando que no es de aplicación al caso el citado art. 2.2 LGS , en cuanto se trata de financiar un consorcio cuyos fines reales son de acción política vinculada a la ideología abertzale, por lo que se está en el caso de una subvención a una entidad que tiene una finalidad ajena a la competencia municipal, cuya licitud depende del cumplimiento de los requisitos legales establecidos en los citados artículos que se consideran infringidos.

TERCERO.-La Administración del Estado ha venido impugnando los actos administrativos de dotación de recursos públicos a Udalbiltza en distintos momentos y situaciones jurídicas, con resultado dispar, que conviene referir de modo sintético para adoptar una decisión congruente atendiendo a la circunstancias de cada caso.

En un primer momento, que viene representado por las sentencias de esta Sala de 17 de mayo de 2005 (rec. 8257/2002 ) y 25 de octubre de 2005 (rec. 3026/2003 ), la Administración del Estado impugnó sendos acuerdos de la Diputación Foral de Bizcaia y la Diputación Foral de Guipuzcoa, de 26 y 27 de diciembre de 2000 respectivamente, por los que se acordaba el otorgamiento de sendas subvenciones a la entidad Udalbide Erkalan Erkaltea, en cumplimiento del correspondiente convenio suscrito con la misma.

La Sala de instancia declaró la inadmisibilidad de los recursos al apreciar falta de legitimación activa de la Administración del Estado, interponiéndose por esta los recursos de casación resueltos por esta Sala.

Se indica en las referidas sentencias que el fundamento jurídico material de la impugnación parte "de la consideración de la inexistencia de Udalbitza (agrupación de municipios y electos) como asociación legalmente constituida, pese a lo cual es la beneficiaria real de la subvención acordada por la Diputación Foral, ya que la adjudicataria nominal de la misma (Udalbide Elkarlan Elkartea) únicamente constituye el "nombre comercial" de la anterior, cuyos fines y actividades -contrarias a los principios que dimanan de la Constitución y totalmente ajenos, por otra parte, al círculo de los intereses propios de los Entes Locales, revistiendo un carácter esencialmente político- asume de manera explícita en el artículo 2 º de sus Estatutos. Entre dichos fines figuran el de proyectar en el ámbito internacional la existencia de Euskal Herria como nación propia y diferenciada, así como su voluntad de actuar como tal en la futura configuración europea.

Consiguientemente estima el representante de la Administración que la aportación económica de la Diputación Foral de ... a Udalbide constituye un auténtico fraude de ley, ya que se trata de subvencionar con fondos públicos -y para una finalidad en todo ajena a las competencias propias de dicha Corporación- a una asociación sin personalidad jurídica, que persigue fines estrictamente políticos, utilizando para ello el ropaje jurídico que representa otra asociación, formalmente inscrita en el Registro del País Vasco, cuya identidad sustancial con la primera no ofrece la menor duda." Las sentencias de esta Sala, partiendo de que ninguna duda ofrecía que Udalbiltza y Udalbide no son sino "dos apariencias exteriores de una misma idealidad, realidad y asociación para idénticos fines", se refiere al contenido de los respectivos convenios suscritos con ambas Diputaciones Forales, que incluyen una larga lista de actividades a impulsar por Udalbide, que se contrastan con las funciones y competencias propias de tales Administraciones Forales, para concluir que: "no resulta posible sostener que sea ajeno a las competencias de la Diputación Foral demandada el propugnar las finalidades de las que explícitamente se hace depender el otorgamiento de la subvención discutida, ni que el hacerlo así constituya una desviación de poder originada por la dedicación de fondos públicos a un objeto ajeno a dichas competencias. Con mayor razón todavía si se tiene en cuenta que el Decreto Foral 15/85 ha traspasado a la misma los servicios que corresponden a las Instituciones Comunes en materia de cultura."

Y a tal efecto, sin desconocer que entre los fines asumidos por Udalbide figuran el afirmar la existencia de Euskal Herria como nación, impulsar su construcción nacional y proyectar su existencia, se señala en dichas sentencias que: "habrá de reconocerse a Udalbide una pluralidad de finalidades entre las cuales han de admitirse la promoción lingüística, cultural, económica y sociológica que aparecen expresamente proclamados y que son los invocados para justificar la subvención otorgada, a tenor de las competencias reconocidas a la Diputación Foral que han quedado expuestas. Al menos otra cosa no se ha acreditado por parte de la Administración del Estado, que en cuanto a este extremo concreto ha limitado su actividad al campo de las meras alegaciones."

Añadiendo que: "Ha de procederse con cautela a la hora de negar la licitud del otorgamiento de una subvención por parte de un Ente Público para satisfacción de finalidades que entran en el ámbito de su competencia, cuando esa subvención ha sido otorgada a favor de una entidad cuya legal constitución y registro como Asociación no aparece controvertido ni ha sido objeto de impugnación, y que se propone actividades de promoción de esas mismas finalidades. Y ello es así aunque pudieran considerarse teleológicamente encaminadas a potenciar la existencia y diferenciación de Euskal Herria como nación y su reconocimiento en el ámbito internacional, en tanto no conste que ese reconocimiento pretenda extravasar "el sentido de su propia nacionalidad" que expresamente reconoce el Estatuto de Autonomía; con mayor razón todavía desde el momento en que la destinataria de la subvención ha dejado claramente estipulado su propósito de exclusiva utilización de vías democráticas y legales en la consecución de sus fines.

Sin perjuicio del control que en cuanto a la licitud de los fines efectivamente perseguidos corresponda a los Tribunales, las cláusulas segunda, cuarta y siguientes del convenio suscrito estipulan el compromiso de Udalbide de atenerse a los objetivos señalados y prevén los oportunos medios de control con respecto a su cumplimiento, incluyendo (cláusulas décima y undécima) la resolución del mismo y el reintegro de la cantidad concedida en caso de utilización para otros fines distintos a los previstos, de acuerdo con el carácter "ob modum" de la suma otorgada."

En un segundo momento, que viene representado por las sentencias de esta Sala de 21 de junio de 2006 (rec.10442/2003 ) y 26 de septiembre de 2006 (rec. 1795/2004 ), la Administración del Estado impugnó, respectivamente, el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alegría-Dulantzi de 11 de enero de 2001 y el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Barrundia de 23 de diciembre de 2000, por los que se aprobaban los presupuestos generales incluyendo una partida a favor de Udalbiltza.

La Sala de instancia, partiendo de que "la posibilidad de dar cobertura municipal a los fines de Udalbiltza depende de la intensidad de su conexión con los fines que el Ordenamiento encomienda a la Administración municipal, y no de quien reciba la ayuda", se refiere a la doctrina establecida en sentencia de esta Sala de 14 de febrero de 2002 , dictada a propósito de la discusión sobre el alcance de las competencias locales para sufragar la defensa penal de objetores e insumisos, que reproduce, y concluye que: "El acto impugnado, en cuanto ejercicio de una potestad, debe servir al fin típico encomendado a dicha potestad como objetivo perseguible. Y como quiera que presuponemos que legalmente no se ha especificado como cometido típicamente municipal la finalidad a cuyo servicio el Ayuntamiento de ... pretende consagrarse, procede declarar su disconformidad a Derecho, y su anulación".

Interpuesto recurso de casación, las indicadas sentencias de esta Sala, reproduciendo lo dicho en las sentencias antes citadas y examinadas de 17 de mayo de 2005 (rec. 8257/2002 ) y 25 de octubre de 2005 (rec. 3026/2003 ), entienden que, pese a que el destinatario final de la subvención sea la misma Asociación, no nos encontramos en supuestos idénticos, pues aquí estamos ante entes municipales, de ámbito territorial más reducido y, a diferencia de aquellos supuestos, no responden a la suscripción de un convenio para la cooperación, desarrollo de la organización y actividades de las entidades locales mediante un mecanismo que permiten un control de su cumplimiento, constando únicamente la asignación de una partida a Udalbiltza, por lo que no resulta aplicable la doctrina de esas sentencias, y concluyen que: "con ser incontestables las capacidades de obligarse y la antedicha competencia municipal contemplada en la LBRL, lo cierto es que tanto material como territorialmente no queda justificada en el supuesto de autos que dicha asignación surta efectos en el término municipal, único territorio que, conforme al art. 12 LBRL, ejerce sus competencias el Ayuntamiento. Son los vecinos del municipios no solo los que contribuyen a las cargas municipales sino también los beneficiarios de los servicios públicos municipales que constituyan sus competencias. En tal sentido resulta certera la sentencia de instancia cuando afirma que la autonomía local, constitucional y legalmente consagrada, nunca es expresiva de soberanía y si alusiva a los poderes limitados que señala la STC 84/1982, de 23 de diciembre , es decir para la gestión de sus respectivos intereses que, como ya hemos declarado, se encuentran constreñidos al respectivo ámbito territorial." Añadiendo la segunda de las sentencias que examinamos, "que difícilmente cabe observar algún punto de conexión entre la afectación de los recursos públicos con los ámbitos competenciales atribuidos a la Entidad Local".

En el momento al que se contrae este recurso, la impugnación de la Administración del Estado se dirige contra el presupuesto para el ejercicio de 2014, aprobado por el Ayuntamiento de Ea en cuanto a la cuota de Udalbiltza, es decir, la cuota anual que corresponde abonar a dicho Ayuntamiento como miembro del Consorcio Udalbiltza, impugnación que se concreta en los motivos que se han reflejado en el primer fundamento de derecho.

A tal efecto conviene señalar, como diferencia sustancial respecto de las situaciones anteriores, la existencia del referido Consorcio Udalbiltza, que se constituyó en 2001 mediante escritura pública a iniciativa de los ayuntamientos de Oiartzun, Astigarraga y Zaldivia y sus estatutos sometidos a información pública, según se recoge en la sentencia del TSJ del país Vasco de 28 de mayo de 2014 , en la que se reconoce su constitución como sujeto dotado de personalidad jurídica propia y capacidad de obrar, de acuerdo con los arts. 87.1 de la Ley 7/85 y 110 del Real Decreto Legislativo 781/1986 , a los que expresamente se remite el art. 1º de sus Estatutos como su régimen legal, en cuyo art. 5º, al definir los objetivos y ámbito territorial, establece que:

Artículo 5º.-Los objetivos del Consorcio serán fomentar el desarrollo integral de las entidades consorciadas, la cooperación institucional entre ellas trabajando conjuntamente para logar la vertebración territorial, social y cultural en su ámbito territorial, sirviendo de instrumento para tal fin la elaboración y realización de estrategias de desarrollo que se pueden resumir en:

a) Planificar y ejecutar las acciones necesarias para llevar a efecto el desarrollo económico y social de la comarca.

b) Canalizar e impulsar las iniciativas de los entes consorciados.

c) Favorecer la existencia de un entorno social y de servicios que facilite la actividad económica, dentro de los parámetros del denominado desarrollo sostenible, pues solo una actitud favorable por parte de la colectividad hacia el desarrollo sostenible y una disposición adecuada y modernizada del sector servicios aseguran un marco adecuado para el crecimiento.

d) Lograr la participación activa de todos los agentes económicos, sociales y culturales en el proceso de reflexión como en el diseño del futuro de Euskal Herria.

e) Colaborar con las iniciativas públicas y privadas en la obtención de los recursos económicos para la financiación de las actividades e inversiones que se realicen en el territorio de las entidades consorciadas o las que pudieran colaborar con ellas.

f) Gestionar la financiación necesaria para el funcionamiento del Consorcio y para las actividades que desde el mismo se promuevan.

g) Sensibilizar el tejido social de Euskal Herria sobre la problemática, recursos, acciones y proyectos que contribuyan a sus intereses de desarrollo.

h) Realizar cuantas actividades puedan resultan conexas y consecuentes de las que se gestionan.

Dentro del objeto del Consorcio UDALBILTZA se encuadrarán acciones tendentes a coordinar cuantas actividades, iniciativas, y en general, actuaciones desarrollen las entidades locales que formen parte del mismo, en el marco de la cooperación intermunicipal para el desarrollo de diversos proyectos relacionados con las siguientes materias:

a) Políticas de fomento.

b) Distribuir y gestionar las subvenciones otorgadas por alguna administración en favor de las entidades locales o consorciadas o de ellas a favor de otras administraciones en ejercicio de competencias relacionadas con el objeto del Consorcio.

c) Ejecutar obras o servicios de la competencia de las entidades consorciadas. Dentro de este objeto se pueden incluir un amplio haz de servicios cuya competencia es de las entidades locales.

d) Compartir las sedes, locales o edificios que sean precisos para el desarrollo de competencias concurrentes.

e) Ceder y aceptar la cesión de uso de bienes patrimoniales para destinarlos a actividades ejecutadas por las entidades locales consorciadas en cumplimiento del objeto del Consorcio.

f) Desarrollar actividades y prestar servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de las respectivas comunidades vecinales en relación con las siguientes materias:

protección civil, prevención y extinción de incendios.

ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, promoción de viviendas, parques y jardines.

patrimonio histórico-artístico.

protección del medio ambiente.

abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de los consumidores.

protección de la salubridad pública.

cementerios y servicios funerarios.

prestación de servicios sociales.

actividades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre y turismo.

defensa de los derechos ciudadanos de los respectivos vecindarios.

En ningún caso se entenderá que las entidades locales consorciadas hacen una cesión en bloque o de la totalidad de las competencias que sobre estas materias les reconoce la legislación de régimen local, sino que se posibilitará por los órganos del Consorcio la coordinación puntual y voluntaria de aquellos entidades locales en el ejercicio de competencias relacionadas con las materias antes citadas. A tal efecto las entidades locales y las demás entidades consorciadas podrán coordinarse por medio de los órganos del Consorcio o podrán atender a las propuestas que éstos les hagan para llevar a efecto proyectos o programas coordinados."

En el art. 8 se establecen las obligaciones de los consorciados, entre las que figura: abonar las cuotas de entrada, periódicas y extraordinarias que estuvieren aprobadas para su aplicación.

Por otra parte, el Consorcio Udalbiltza procedió a la creación del organismo autónomo "Euskal garapen eta kohesio Fondoa", cuyos estatutos se publicaron en el Boletín Oficial de Guipuzkoa de 15 de febrero de 2002, estableciendo en sus arts. 2 y 3 el alcance de su personalidad jurídica, sus objetivos y medios para conseguirlos, en los siguientes términos:

"Artículo 2 Personalidad jurídica.

1. El Organismo Autónomo tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad jurídica y de obrar y, por tanto, con carácter enunciativo y no limitativo, puede adquirir, conservar, poseer, administrar, disponer, enajenar, permutar y gravar bienes de todas clases; celebrar todo género de actos y contratos; concertar operaciones crediticias; obligarse, renunciar y transigir bienes y derechos, así como promover, oponerse, seguir y desistir en los procedimientos que fueren oportunos, ejercitar libremente toda clase de derechos, acciones y excepciones ante los Juzgados y Tribunales de Justicia, ordinarios y especiales, y organismos y dependencias de la Administración Pública y cualesquiera otros del Estado, Comunidad Autónoma, Provincia, Municipio y demás Corporaciones y Entidades.

2. El domicilio del Organismo "Euskal Garapen eta Kohesio Fondoa" radicará en el Ayuntamiento de Oiartzun, Done Eztebe plaza n.º 1.

Artículo 3 Objeto.

1. El objetivo del Organismo Autónomo es impulsar la cooperación entre Ayuntamientos, agentes sociales y ciudadanos de Euskal Herria, fomentando el desarrollo local siempre en el sentido de corregir los desequilibrios entre distintos territorios- y para reforzar las relaciones de todo tipo -comerciales, financieras, tecnológicas, turísticas, culturales y sociales- entre las distintas comarcas.

Para conseguir estos objetivos el Organismo Autónomo organizará, dirigirá y administrará los bienes y derechos que le adscriba el Consorcio Udalbiltza, así como otras instalaciones que en el futuro puedan adscribírsele."

CUARTO.-En estas circunstancias y ante la respuesta desestimatoria de la Sala de instancia se invocan los cinco motivos de casación, en los términos que antes hemos indicado, con un argumento esencial y común a todos ellos, cual es la existencia de abuso de derecho y fraude de ley en cuanto la finalidad de la organización consorcial no es municipal sino extramunicipal y política, propia de una determinada ideología, por lo que no pueden asignarse recursos públicos con destino a fines que no son municipales ni por razón del fondo (ratione materiae), ni por razón del territorio al que debe vincularse su aplicación o gasto.

La respuesta a dichos motivos, también como elemento común, lleva a apreciar que la propia parte recurrente, cuando alude a que la sentencia, en cuanto atiende a la constitución del Consorcio y sus estatutos, se queda en la forma y no penetra en el fondo de la cuestión debatida, está reconociendo que formalmente la constitución del Consorcio así como los fines establecidos en sus estatutos son conformes a la ley, lo cual, por otra parte, resulta de la propia constitución del Consorcio y determinación de sus objetivos mediante los correspondientes actos administrativos, cuya validez y eficacia no puede desconocerse cuando no han sido impugnados o habiéndolo sido -como es el caso del acuerdo del Consejo General del Consorcio, publicado en el B.O. de Guipuzcoa de 15-2-2002, por el que se aprobaron los estatutos del Organismo Autónomo Euskal garapen eta kohesio Fondoa- la impugnación fue desestimada por sentencia del TSJ de 28 de mayo de 2014 (RCA 599/2002 ).

En este sentido se justifica el pronunciamiento de la Sala de instancia cuando señala que, hay que entender "que los fines del Consorcio Udalbiltza entroncan con los intereses a los que debe servir el Ayuntamiento demandado en el ejercicio de su autonomía, constitucionalmente garantizada, de suerte que la partida presupuestaria en cuestión comporta un compromiso de gasto que no puede desvincularse"ratione materia"de las competencias que el ordenamiento atribuye a la entidad local para la gestión de sus intereses, y que no se reducen a las específicamente atribuidas por el artículo 25-2 de la Ley de bases de régimen local, sino que puede promover cualquier actividad, relacionada con las materias incluidas en ese precepto, que concierna a su esfera de intereses, de acuerdo con el apartado 1 del mismo precepto."

Frente a esta realidad jurídica, la parte sitúa la controversia en la consideración de una constitución fraudulenta del Consorcio, cuyos fines reales no son los estatutariamente establecidos sino de acción política vinculada a la ideología abertzale, por lo que se está en el caso de una subvención a una entidad que tiene una finalidad ajena a la competencia municipal. Pero tal planeamiento tiene una primera objeción de considerable entidad, cual es, que lo procedente, como se indica por la Sala de instancia, sería haberlo hecho valer frente a los actos de constitución del Consorcio, en la medida que se atribuya a tales actos el abuso o fraude denunciados, lo que no ha sucedido en este caso, de manera que estamos ante actos jurídicos cuya eficacia no puede desconocerse. Y en segundo lugar, tal planteamiento, en la medida que pueda entenderse fundada en la consideración del destino efectivo de los recursos públicos asignados al Consorcio a fines extramunicipales y de carácter político distintos de los estatutarios, exige una acreditación suficiente de que efectivamente se ha producido tal desviación del destino previsto en la asignación, lo que no puede entenderse satisfecho o fundarse en valoraciones sobre concretas afinidades ideológicas o políticas de quienes aparecen como promotores del Consorcio, en cuanto supondría una valoración apriorística e impeditiva para el ejercicio del derecho a la constitución legal de tales entidades para la realización de los fines que legalmente son propios de las mismas. A esta prevención se referían ya las citadas sentencias de 17 de mayo y 25 de octubre de 2005 , cuando señalaban que: "ha de procederse con cautela a la hora de negar la licitud del otorgamiento de una subvención por parte de un Ente Público para satisfacción de finalidades que entran en el ámbito de su competencia, cuando esa subvención ha sido otorgada a favor de una entidad cuya legal constitución y registro como Asociación no aparece controvertido ni ha sido objeto de impugnación, y que se propone actividades de promoción de esas mismas finalidades". En el mismo sentido la sentencia de instancia señala que: "No puede ignorarse el status legal, las actividades y fines de la entidad subvencionada, y su relación con el círculo de intereses de la entidad local para indagar el destino o fin de ese recurso público, si el aparente de ejecución de la actuación prevista o si el que la recurrente considera real y oculto, esto es, el de apoyo al desarrollo del ideario y programa"independentistas"que animan la actuación de"Udalbiltza"en la que se enmarca la constitución y actividades del Consorcio del mismo nombre.

El Consorcio Udalbiltza se constituyó, al amparo del artículo 87 de la LBRL, mediante la asociación de Ayuntamientos, de suerte que no puede negarse la capacidad de obrar del Consorcio en ámbitos concurrentes con los de actuación de las entidades locales y, por lo tanto, el derecho a suscribir convenios con esas entidades y a recibir subvenciones de ellas en materias de interés común.

Si no fuera así se produciría de facto no solo un trato discriminatorio respecto a una entidad válidamente constituida, en razón a la ideología, reivindicaciones y acciones de sus promotores sino además su ilegalización o"defunción"de por vida, fuera de los procedimientos o al margen de los recursos legalmente establecidos."

Por eso se justifica, igualmente, que tanto en aquellas sentencias como en la de instancia, tras reconocer la legalidad y validez de la asignación de recursos públicos impugnada, por su relación con intereses propios del ámbito de competencias locales, dejen a salvo el control del efectivo destino de los mismos, como expresa de manera clara y precisa la Sala de instancia cuando señala que: "Podrá discutirse la validez de la asignación en función de su afectación, concretada en el acto de ejecución presupuestaria o de autorización del gasto o pretenderse su reintegro por causa del incumplimiento, en su caso, de las condiciones y obligaciones de la entidad subvencionada, establecidas en el convenio de colaboración a que se refiere elartículo 16 de la Ley 38/2003 , pero no puede discutirse la validez de la partida presupuestaria "per se" o en razón a los fines de la entidad subvencionada; para el caso, como si se tratase de cualquier otra persona con capacidad de obrar, cuyas actividades y fines cohonesten con los propios de la entidad local."

Más aún cuando expresamente se establece que la entidad ha de proceder a la elaboración de los correspondientes presupuestos anuales (art. 37 Est.), y que ha de aplicar sus recursos al cumplimiento de sus fines estatutarios (art. 38 Est.).

QUINTO.-Las anteriores valoraciones sobre el argumento común que sirve de sustento a los referidos motivos de casación conduce a la desestimación de cada uno de ellos por las siguientes razones:

Se alega en el primer motivo la vulneración de las normas sobre valoración de la documental practicada en la instancia, de la cual, según el parecer de la parte, se infiere el abuso de derecho y el fraude de ley, y ello en cuanto se omiten los hechos probados de la sentencia de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, 2/2011, de 20 de enero , que describen la historia de Udalbiltza, su constitución, sus fines y sus medios de financiación, señalando la arbitrariedad en que se incurre cuando la sentencia recurrida desconoce estos hechos probados que acreditan que la finalidad de esa organización consorcial no es municipal sino extramunicipal, es política y, por lo tanto, no debe nutrirse de aportaciones de los presupuestos locales que deben servir a fines locales. Añade que el documento anejo a la demanda consistente en un informe elaborado por el consorcio Udalbiltza sobre las actividades desarrolladas en 2013, remitido a los Ayuntamientos, prueba que esas actividades excedían de lo municipal, por más que sus estatutos respondan al tipo de los consorcios municipales.

Lo primero que se advierte en dicho motivo es que, si bien comienza con la afirmación de que no se pretende que se revise la valoración de la prueba, lo que se alega es arbitrariedad en la apreciación de la documental, en los términos indicados, que constituye precisamente una de las razones que permiten tal revisión.

En segundo lugar y como fundamental, el motivo se plantea partiendo de la identificación de Udalbiltza, como asamblea de municipios, con el Consorcio Udalbiltza, hablando del "consorcio Udalbiltza, órgano asambleario y político, dotado de personalidad jurídica para poder actuar en tráfico jurídico mercantil como entidad de derecho público", para justificar su alegación de que en realidad ambas entidades comparten y tienen una misma y única finalidad extramunicipal y política, con lo que la parte está obviando la posibilidad, que se ha hecho efectiva, de que Udalbiltza, órgano asambleario y político, pueda impulsar y promover una entidad conforme a la Ley de Régimen Local, como es el Consorcio Udalbiltza, para la consecución de unos objetivos en el ámbito local, legalmente admisibles y previstos estatutariamente, planteamiento que conduce a la parte a poner el foco de la valoración de la prueba en la finalidad extramunicipal y política perseguida por Udalbiltza como impulsora del Consorcio, cuando, admitida la existencia legal del mismo y de sus objetivos estatutarios, lo que ha de acreditarse es que, no obstante, los recursos asignados por las corporaciones locales no han sido destinados a tales fines y objetivos estatutarios.

Y desde esta perspectiva, la alegación no puede compartirse pues, en realidad lo que la parte sostiene es una distinta apreciación de la documental que cita, frente a las consideraciones de la Sala de instancia que entiende que: "La cuestión es si la actividad subvencionada, ya no por si sola sino por su relación con la esfera de intereses a que debe servir la entidad local, justifica la ayuda en cuestión, no en vano el consorcio es una forma o instrumento de organización común ( artículo 6-5 de la Ley 30/1992 ) del que pueden servirse las entidades locales para realizar actuaciones o gestionar servicios en que estén mutuamente interesadas. Y en ese supuesto no cabe hablar de actuación instrumental del Consorcio subvencionado al servicio de fines ajenos a la entidad local que otorgue la subvención, o de concesión o utilización fraudulenta de esta, sino que la acción de fomento municipal debe entenderse amparada por la convergencia de sus competencias y fines con los inherentes a la acción consorcial subvencionada."

En el mismo sentido se expresaban todas las sentencias previas de esta Sala, tanto las iniciales de 17 de mayo de 2005 (rec. 8257/2002 ) y 25 de octubre de 2005 (rec. 3026/2003 ), como las del segundo momento de impugnaciones, de 21 de junio de 2006 (rec.10442/2003 ) y 26 de septiembre de 2006 (rec. 1795/2004 ), cuando señalaban que la justificación legal de la asignación de recursos viene determinada por la conexión de la misma con la consecución de objetivos propios de la competencia de la entidad local e invocados como fundamento y razón de subvención otorgada, que en las primeras sentencias se consideró justificada mientras en las segundas se entendió lo contrario.

Pues bien, las apreciaciones de la Sala de instancia no pueden entenderse desvirtuadas por el planteamiento de la recurrente, que se limita a referir parcialmente el contenido de los hechos probados de la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de enero de 2011 , relativa a la constitución de Udalbiltza, como asamblea de municipios y electos, sus distintas etapas y sus fines, con especial incidencia en la expresión de dichos hechos probados según la cual: "para la financiación de Udalbiltza y la realización de sus fines, tras la asamblea celebrada en el Palacio Kursaal de San Sebastián, se creó el Consorcio Udalbiltza", de lo que deduce la improcedencia, por fraudulenta de la asignación de recursos efectuada a su favor, sin tener en cuenta que en los mismos hechos probados se indica que el Consorcio se constituyó en escritura pública y tiene por objeto el impulso de los intereses comunes de los municipios de Euskal Herria, añadiendo que a través del Consorcio, Udalbiltza, órgano de tipo asambleario y político, se dotaba de personalidad jurídica para actuar en el tráfico-jurídico mercantil como entidad de derecho público y gestionar los fondos municipales que les fueron transferidos, "sin que haya quedado probado que dichas aportaciones se destinaran a fines distintos de aquellos para los que los distintos ayuntamientos los entregaron" y lo mismo sucede respecto de la utilización por el Fondo Vasco para la Cohesión y Desarrollo (Euskal Garapen Eta Kohesio Fondoa) de los recursos específicamente asignados por el Consorcio Udalbiltza a dicho organismo autónomo, con la expresión: "sin que conste la aplicación de estos a un destino distinto al estatutariamente establecido". Y lo mismo puede decirse respecto del informe elaborado por el Consorcio Udalbiltza sobre las actividades desarrolladas en 2013, remitido a los Ayuntamientos, invocado por la parte recurrente de manera genérica sin una valoración diferenciada de las actividades de Udalbiltza y las llevadas a cabo por el Consorcio Udalbiltza, que se recogen a apartados distintos del informe, sin que se justifique ni especifique que las aportaciones efectuadas por las entidades locales se han desviado a fines y objetivos distintos de los estatutariamente establecidos.

Con todo ello se pone de manifiesto que las apreciaciones de la Sala de instancia resultan justificadas y en ningún caso pueden considerarse arbitrarias o irrazonables, por lo que no pueden sustituirse por la valoración de la parte.

En consecuencia, procede la desestimación de este primer motivo de casación.

SEXTO.-Las razones que han determinado la desestimación del anterior motivo de casación determinan la desestimación de los demás, en cuanto supone rechazar el presupuesto en que se apoyan todos ellos.

Así, en el segundo motivo de casación se refiere a la infracción de los arts. 9 , 24 y 137 de la Constitución , 9.4 de la Ley General de Subvenciones , 1 , 3 , 12 , 25 , 57 y 87 de la LRBRL , 110 del TR de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986 y 3 y 7 del Código Civil y la jurisprudencia, y ello porque se soslayan los límites materiales y territoriales al dotar y aportar fondos públicos con destino a fines que no son municipales ni por razón del fondo (ratione materiae), ni por razón del territorio al que debe vincularse su aplicación o gasto, alegando que la sentencia realiza un análisis meramente formal y que al soslayar la realidad fáctica que subyace en la finalidad de la aportación presupuestaria realizada y la desconexión de los fines municipales a que debería servir la misma con la finalidad extramunicipal perseguida realmente por el CU, por más que sus estatutos se acomoden al tipo de un consorcio municipal, permite la quiebra del grupo normativo invocado en este motivo de casación, planteamiento de la parte que no se corresponde con las apreciaciones que hemos hecho anteriormente y que por ello no puede compartirse.

Lo mismo sucede con el motivo tercero con la denuncia de infracción de los principios de neutralidad y objetividad, en cuanto la sentencia acepta y trata el CU como una entidad local a la que pertenece el Ayuntamiento, medio para colaborar en cumplir fines municipales, en la medida que se comprometen recursos públicos para la consecución de fines propios de una ideología y, por tanto, acción política de la izquierda abertzale; y el motivo cuarto relativo a la vulneración del principio de lealtad institucional, por cuanto la sentencia recurrida respalda que, mediante una aportación presupuestaria nominativa se puedan financiar actividades no municipales como es la acción política a la que sirve realmente Udalbiltza, planteamiento de ambos motivos que se sustenta en unas apreciaciones fácticas que, como hemos señalado antes, no resultan justificadas en los términos necesarios para su consideración. Y lo mismo ocurre cuando en el motivo sexto se denuncia la infracción de los arts. 2.2 , 3 , 8 , 16 , 22 y 28 de la Ley General de Subvenciones , en relación con los arts. 57 y 87 de la Ley 7/85 y 7 del Código Civil , alegando que no es de aplicación al caso el citado art. 2.2 LGS , en cuanto se trata de financiar un consorcio cuyos fines reales son de acción política vinculada a la ideología abertzale, por lo que se está en el caso de una subvención a una entidad que tiene una finalidad ajena a la competencia municipal, cuya licitud depende del cumplimiento de los requisitos legales establecidos en los citados artículos que se consideran infringidos, con lo que la parte insiste en el mismo planteamiento que ha sido rechazado anteriormente como fundamento de las infracciones que se denuncian en este motivo, por lo que ha de estarse a la respuesta dada por la Sala de instancia respecto de tales alegaciones.

SÉPTIMO.-La desestimación de tales motivos lleva a declarar no haber lugar al recurso, sin que ello suponga la imposición de las costas a la parte recurrente, en congruencia con lo declarado en otros recursos planteados por la Administración en semejantes términos, en los cuales, atendiendo a las circunstancias concurrentes en relación con la existencia de planteamientos y resoluciones anteriores dispares y la fundamentación de la parte, se entendió de aplicación la excepción prevista en el art. 139 de la Ley de Jurisdicción .

OCTAVO.-La desestimación de tales motivos lleva a declarar no haber lugar al recurso, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente, que la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad el mismo, señala en 2.500 euros, más IVA, la cifra máxima, por todos los conceptos, a reclamar por cada una de las partes recurridas.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Desestimando los motivos invocados, declarar no haber lugar al recurso de casación n.º 879/2016, interpuesto el abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado contra la sentencia de 25 de enero de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso n.º 427/2014 , que queda firme; con imposición de las costas en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Jose Manuel Sieira Miguez Octavio Juan Herrero Pina Juan Carlos Trillo Alonso

Ines Huerta Garicano Cesar Tolosa Tribiño Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública lo que, como letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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