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Jurisprudencia al día

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ANTECEDENTES DE HECHO 

PRIMERO.-La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice:

<<Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dña. Micaela, D. Constancio, Dña. Eufrasia, D. Leon y Dña. Ruth y ello con imposición de las costas a la recurrente>>.

SEGUNDO.-Por la representación procesal de don Constancio y doña Eufrasia se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, interponiendo recurso de casación para la unificación de doctrina contra la referida resolución, en el que formuló sus consideraciones fácticas y jurídicas y terminó suplicando a la Sala de instancia que elevara los autos a esta Sala para la substanciación del recurso.

TERCERO.-Admitido el recurso a trámite, se concedió a las partes recurridas el plazo de treinta días a fin de que formalizaran su oposición, verificándolo la representación procesal de << DIRECCION000, CB>> y el Abogado del Estado, en el nombre y representación que ostenta, conforme puede verse en las actuaciones.

CUARTO.-La Sala de instancia dictó providencia acordando elevar las actuaciones y el expediente a la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

QUINTO.-Recibidas las actuaciones en esta Sala y repartidas a esta Sección, se ordenó formar el rollo de Sala.

SEXTO.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 19 de diciembre del presente,en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación para unificación de doctrina, la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el 16 de noviembre de 2015, en el recurso contencioso administrativo número 1036/2012, interpuesto por doña Micaela, don Constancio y doña Eufrasia, don Leon y doña Ruth contra resolución de la Comisaria de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Duero, de fecha 11 de mayo de 2012, desestimatoria del recurso reposición formulado contra la resolución de 5 de abril de 2011, que pone fin al expediente sancionador NUM000, imponiendo a la mercantil << DIRECCION000, CB>> una multa de 3.50,61 euros y requiriéndola para que se abstenga de continuar una obra, ordenándose su demolición.

La sentencia recurrida determina en su fundamento de derecho primero el objeto del procedimiento, especificando cuál es la resolución impugnada y cuáles las pretensiones de las partes en los siguientes términos:

<<El presente recurso se interpone frente a la resolución identificada en el encabezamiento de esta sentencia por la cual se impone una sanción a la codemandada, DIRECCION000, C.B. por la realización de obras no autorizadas en la zona de policía, margen derecha del río Carrión, consistentes en la construcción de un edificio de viviendas compuesto por dos sótanos, bajo, dos plantas y ático, situado a 38 metros del cauce, paraje " DIRECCION000" en el término municipal de Palencia. No obstante lo anterior, la actora, en su demanda, solicita se dicte sentencia por la cual acuerde incoar expediente sancionador frente a la codemandada como consecuencia de la extracción continua y no autorizada del agua del acuífero a través de pozos existentes en el edificio construido en el pago de DIRECCION000 en cantidades superiores a las permitidas en el artículo 52.2 de la Ley de Aguas, por ser constitutivos de una falta grave del artículo 116.3.a), b) y h) en relación con el artículo 117 del RDL 1/2001, Texto Refundido de la Ley de Aguas y el artículo 317 de su Reglamento, disponiendo lo necesario para que la extracción se paralice inmediatamente. Igualmente se declare la nulidad del expediente de legalización de obras en la zona de policía del río Carrión, en el cual se dictó resolución de 23/03/12, ordenando la retroacción del expediente al trámite de audiencia que debería haberse dado a los ahora recurrentes como interesados en el procedimiento. En conclusiones la parte recurrente solicita se estime íntegramente el recurso de conformidad con el suplico de la demanda. Conforme con ello, la pretensión de la actora se refiere a su interés en que se inicie un procedimiento sancionador y se anule el expediente de legalización, pero no considera que sea incorrecta la sanción impuesta, dado que solicita que se confirme la misma.

La demanda, por su parte, solicita se declare la inadmisibilidad del recurso por desviación procesal y falta de la debida congruencia entre el acto impugnado y las pretensiones evacuadas en el proceso judicial, en tanto que frente a una resolución sancionadora se están realizando pretensiones ajenas a la misma, como la incoación de un procedimiento sancionador distinto y la anulación de un proceso de legalización también distinto. Además alega que existe una causa de inadmisibilidad del artículo 28 en tanto que su pretensión ya fue contestada en la comunicación de 28 de junio de 2010 que no fue impugnada. Tras ello alegan falta de legitimación, pues carecen de un interés legítimo para atacar una supuesta inactividad administrativa que ellos niegan. Por último alegan que nos encontramos ante una cuestión técnica en la que la administración ha seguido los informes técnicos. La codemandada sigue las alegaciones realizadas por el Abogado del Estado y realiza una serie de alegaciones sobre la necesidad de autorización y la obtención de la misma>>.

Y en el fundamento de derecho segundo, en el extremo relativo a la legitimación de los recurrentes, respondiendo a la causa de inadmisibilidad invocada con fundamento en su falta, única cuestión traída a casación, dice así:

<<En relación a esta pretensión superviviente debe examinarse ahora sí el recurrente presenta una causa de inadmisibilidad del artículo 69.b) en relación con el artículo 19.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La jurisprudencia, al tratar de la figura del "denunciante", dentro del ámbito de aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (artículos 23 y 26) estableció que, tratándose ésta de una potestad pública exclusiva de la Administración Pública, no cabía reconocer al denunciante el derecho a ejercer de "acusación particular", dado que no se había regulado tal figura, pero sí debía sin embargo notificársele la resolución del expediente en aquellos casos en que el tercero (denunciante o no) se viera afectado en sus derechos o intereses (denunciante cualificado). Por ese motivo tampoco se venía reconociendo al denunciante legitimación para recurrir la resolución del expediente ( sentencia del Tribunal Supremo de 3 febrero 1982) por entender que el procedimiento sancionador se contrae exclusivamente "al binomio Administrador-infractor, por lo que, fuera de estas personas, no puede colegirse interés alguno". El Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora prevé que el denunciante que expresamente solicite la iniciación del procedimiento sancionador tiene derecho a que se le comunique la iniciación o no del procedimiento (artículo 11.2) así como, en su caso, el acuerdo de iniciación ( artículo 13.2), pero la formulación de una petición no vincula al órgano competente para iniciar el proceso. Más modernamente la jurisprudencia ha vinculado la legitimación a la existencia de un interés legítimo; así dice la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 24/2/2003, recurso 576/1998 con cita de otras anteriores:

"La negación de legitimación al denunciante para recurrir en vía administrativa las decisiones de archivo de denuncias aparece impuesta en virtud de preceptos con rango de Ley Orgánica, que la Sala debe aplicar, lo que lleva consigo la confirmación del acuerdo de inadmisión del recurso de alzada promovido por el recurrente por falta de legitimación. Este criterio había sido ya establecido por la jurisprudencia de la Sala (sentencias de 12 de septiembre de 1997 EDJ 1997/7710 y 11 de diciembre de 1998 EDJ 1998/28326, entre otras). Según la doctrina expuesta en dichas resoluciones, en los supuestos de hechos susceptibles de generar una responsabilidad disciplinaria, el denunciante no es titular de un derecho subjetivo a obtener la sanción de los denunciados, ni tampoco cabe reconocerle un interés legítimo a que prospere su denuncia, conceptos que son los que configuran la legitimación, tanto en la vía administrativa como en la contenciosa, conforme a lo prevenido en el artículo 24.1 de la Constitución y, por lo que concierne al procedimiento administrativo, por el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Concretamente, el interés legítimo se configura como aquella relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión que comporta el que la anulación del acto que se recurre y las medidas que se solicitan produzcan de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado, pero cierto.

Por lo tanto, el interés del denunciante debe determinarse caso a caso, examinando si la sanción que pueda imponerse al imputado es capaz de generar un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante, otorgando un beneficio directo o eliminando una carga o gravamen, todo ello de conformidad con el artículo 31 de la ley 30/92. En este sentido se puede ver la sentencia del Tribunal Constitucional 48/2009, de 23 de febrero. Pues bien, en el presente caso el actor pretende que se incoe al codemandado un procedimiento sancionador por haber extraído aguas del acuífero, pero esto, en su caso, podría suponer a lo sumo, la imposición al mismo de una sanción económica, que, desde luego, en nada perjudica o beneficia al recurrente. Además debe tenerse en cuenta que la propia resolución que se impugna ya establece la obligación de que el codemandado debe abstenerse de continuar la obra y se le ordena demoler la misma, por lo que, desde el punto de vista de la resolución impugnada, y sin perjuicio de lo que se haya establecido en el proceso de legalización de las obras en zona de policía, que no forma parte del objeto del proceso como ya se ha explicado, el hipotético interés de los recurrentes en relación con las posibles dificultades que pudieran encontrar en el riego, ha quedado salvaguardado>>.

SEGUNDO.-Disconformes con la sentencia, dos de los recurrentes demandantes en la instancia interponen el recurso que nos ocupa y aportan como sentencias de contraste, en justificación de la identidad que el artículo 96.1 de la ley jurisdiccional exige para la viabilidad del recurso, así como para acreditar la contradicción que sostienen, las sentencias de esta Sala de 20 de abril de 2015, 18 de junio de 2014 y 7 de noviembre de 2007, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación 1523/2012, 2096/2013 y 5103/2003.

En la primera sentencia de las citadas, la de 20 de abril de 2015, se estima el recurso de casación interpuesto contra la dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en la que se declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto contra decisión de la Comisión Nacional del Mercado de Valores que acuerda archivar la demanda formulada por las mercantiles recurrentes contra una entidad bancaria.

En apreciación de las circunstancias fácticas recogidas en la fundamentación de la sentencia recurrida, se concluye, en atención precisamente a esas circunstancias fácticas, que una eventual resolución de la Comisión Nacional del Mercado de Valores en la que se afirmase que la entidad bancaria denunciada incurrió en malas prácticas en sus relaciones con las entidades recurrentes y en la que se sancionase al banco, <<[...] sería un hecho significativo que podrá tener incidencia directa en la esfera patrimonial de los recurrentes>>.

Se aprecia en definitiva la legitimación porque los interesados pueden resultar beneficiados en sus derechos e intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador o, para ser más precisos, porque el proceder de los denunciantes no está presidido, al menos exclusivamente, por el interés abstracto en la imposición de la sanción.

No otra es la solución y lacausa decidendide las otras dos sentencias de contraste, al observar la de 18 de junio de 2014, estimatoria del recurso de casación, asumiendo las circunstancias fácticas consideradas en la instancia, <<potenciales beneficios de carácter competitivo>>, que la asociación demandante podría obtener de la demanda dirigida a la nulidad de la decisión de archivo y la continuación de un expediente sancionador, y al observar la de 7 de noviembre de 2007, desestimatoria del recurso de casación, que el denunciante ante la Agencia de Protección de Datos reunía no solo la cualidad de demandante sino también la condición de afectado en la esfera jurídica de sus intereses.

TERCERO.-Como puede observarse con lo expuesto y en mayor medida con la lectura íntegra de la fundamentación de las sentencias de contraste, la razón de apreciar en ellas la legitimación de los denunciantes se encuentra, respetando los hechos considerados en las sentencias de instancia, en que una hipotética estimación de la denuncia afectaría a la esfera patrimonial de ellos.

Para llegar a tal conclusión la Sala de este Tribunal analiza en las sentencias referenciadas las circunstancias fácticas concurrentes, respetando las consideradas en la instancia.

Pero no es ello lo que sucede en el supuesto de autos en el que el Tribunal de instancia, al delimitar en el fundamento de derecho primero de la sentencia recurrida el objeto del procedimiento, la resolución impugnada y las pretensiones de las partes, impide apreciar un interés en los denunciantes distinto al de que se imponga sanción a la denunciada.

Podrá o no haber sufrido error el tribunal de instancia al delimitar en la forma en que lo hace el ámbito del recurso, debiéndose reconocer el esfuerzo de los recurrentes al denunciar diversos errores, pero la apreciación de todos o alguno de los denunciados no es viable en un recurso de casación para unificación de doctrina como el que ahora resolvemos, configurado, conforme con reiterada Jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo -por todas Sentencia de 26 de marzo de 2010 (recurso 241/2009)- <<[...] como un recurso excepcional y subsidiario respecto del de casación propiamente dicho, que tiene por finalidad corregir interpretaciones jurídicas contrarias al ordenamiento jurídico, pero sólo en cuanto constituyan pronunciamientos contradictorios con los efectuados previamente en otras sentencias específicamente invocadas como de contraste, respecto de los mismos litigantes u otros en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales. "Se trata, con este medio de impugnación, de potenciar la seguridad jurídica a través de la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, pero no en cualquier circunstancia, conforme ocurre con la modalidad general de la casación -siempre que se den, desde luego, los requisitos de su procedencia-, sino <<sólo>> cuando la inseguridad derive de las propias contradicciones en que, en presencia de litigantes en la misma situación procesal y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, hubieran incurrido las resoluciones judiciales específicamente enfrentada. No es, pues, esta modalidad casacional una forma de eludir la inimpugnabilidad de sentencias que, aun pudiéndose estimar contrarias a Derecho, no alcancen los límites legalmente establecidos para el acceso al recurso de casación general u ordinario, ni, por ende, una última oportunidad de revisar jurisdiccionalmente sentencias eventualmente no ajustadas al ordenamiento para hacer posible una nueva consideración del caso por ellas decidido. Es, simplemente, un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular, sí, sentencias ilegales, pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o con otras del Tribunal Supremo específicamente traídas al proceso como opuestas a la que se trate de recurrir" (Sentencia 15-7-2003)>>.

En el que, precisamente por esa configuración legal se exige <<[...] que en su escrito de formalización se razone y relacione de manera precisa y circunstanciada las identidades que determinan la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia (art. 97)>> y que <<[...] como señala la sentencia de 20 de abril de 2004, "la contradicción entre las sentencias aportadas para el contraste y la impugnada debe establecerse sobre la existencia de una triple identidad de sujetos, fundamentos y pretensiones. No cabe, en consecuencia, apreciar dicha identidad sobre la base de la doctrina sentada en las mismas sobre supuestos de hecho distintos, entre sujetos diferentes o en aplicación de normas distintas del ordenamiento jurídico>>.

Y es que <<Si se admitiera la contradicción con esta amplitud, el recurso de casación para la unificación de doctrina no se distinguiría del recurso de casación ordinario por infracción de la jurisprudencia cuando se invocara la contradicción con sentencias del Tribunal Supremo. No se trata de denunciar el quebrantamiento de la doctrina, siquiera reiterada, sentada por el Tribunal de casación, sino de demostrar la contradicción entre dos soluciones jurídicas recaídas en un supuesto idéntico no sólo en los aspectos doctrinales o en la materia considerada, sino también en los sujetos que promovieron la pretensión y en los elementos de hecho y de Derecho que integran el presupuesto y el fundamento de ésta. Debe, pues, apreciarse una incompatibilidad lógica entre ambos pronunciamientos, sin margen alguno de interpretación de normas diversas, de aplicación de las mismas sobre supuestos de hecho distintos o de diferente valoración de las pruebas que permita, independientemente del acierto de uno u otro pronunciamiento, justificar a priori la divergencia en la solución adoptada>>.

Como dice la sentencia de esta Sala de 26 de diciembre de 2000, la contradicción entre las sentencias contrastadas ha de ser ontológica, esto es, derivada de dos proposiciones que, al propio tiempo, no pueden ser verdaderas o correctas jurídicamente hablando y falsas o contrarias a Derecho. Esta situación no presenta analogía alguna con la de sentencias diferentes, pese a la identidad de planteamientos normativos o de hecho entre ambas, en función del resultado probatorio que haya podido apreciarse en unas u otras.

CUARTO.-La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente ( artículo 139.2 LRJCA), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por la parte recurrida, por todos los conceptos, la cantidad de 4.000 euros más IVA.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido no haber lugar al recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de don Constancio y doña Eufrasia, contra sentencia de fecha 16 de noviembre de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en el procedimiento ordinario número 1036/2012; con imposición de las costas a la parte recurrente en los términos establecidos en el fundamento de derecho cuarto de la presente resolución.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Jose Manuel Sieira Miguez Octavio Juan Herrero Pina

Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy

Cesar Tolosa Tribiño Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D.Juan Carlos Trillo Alonso, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

Fuente de suministro: Centro de Documentación Judicial. IdCendoj: 28079130052018100473