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Jurisprudencia al día

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ANTECEDENTES DE HECHO 

PRIMERO.-El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Generalitat de Catalunya mediante escrito presentado el 18 de septiembre de 2017, interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 15 de septiembre de 2017, por el que se adoptan medidas en defensa del interés general y en garantía de los servicios públicos fundamentales en la Comunidad Autónoma de Cataluña, que fue publicado por la Orden HFP/878/2017, de 15 de septiembre (BOE de 16 de septiembre de 2017), el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo.

Recibido el expediente administrativo, y concedido plazo para formalizar la demanda, la recurrente solicitó ampliación del mismo.

SEGUNDO.-Recibida la ampliación del expediente administrativo, se concedió plazo para formalizar la demanda, que la Generalitat de Catalunya, formalizó por escrito presentado el 12 de diciembre de 2017, en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos jurídicos que consideró procedentes, terminó suplicando a la Sala:

«Que tenga por formulada demanda en relación al Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 15 de septiembre de 2015por el que se adoptan medidas en defensa del interés general y en garantía de los servicios públicos fundamentales en la Comunidad Autónoma de Cataluña,que fue publicado por laOrden HFP/878/2017, de 15 de septiembre,(BOE de 16 de septiembre de 2017), y previos los trámites legales pertinentes, estime el mismo, declarando la nulidad de pleno derecho de éste y, subsidiariamente, la anulabilidad, de acuerdo con los argumentos formulados en el presente escrito, con expresa imposición de costas».

Solicita que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista o conclusiones.

TERCERO.-El Abogado del Estado solicitó, mediante escrito presentado en fecha 2 de enero de 2018, el archivo de los autos por pérdida sobrevenida de objeto del recurso al haber sido derogado el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 15 de septiembre de 2017 por otro de fecha 21 de diciembre de 2017, en concreto, la Orden HFP/1281/2017, de 22 de diciembre, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 21 de diciembre de 2017, por el que se adoptan medidas en defensa del interés general y en garantía de los servicios públicos fundamentales en la Comunidad Autónoma de Cataluña, en ejecución de la resolución del Senado de 27 de octubre de 2017, por la que se acuerda la aplicación de determinadas medidas en relación con la Generalitat de Cataluña de conformidad con el artículo 155 de la Constitución (BOE de 27 de diciembre de 2017).

Dado traslado de este escrito a la Generalitat de Catalunya, en fecha 24 de enero de 2018, realizó las alegaciones que estimó pertinentes sobre la la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso solicitada por el Abogado del Estado. Resolviéndose respecto a dicha petición por auto de fecha 8 de febrero de 2018 en el que se acordó:

«No procede declarar la pérdida sobrevenida de objeto del recurso núm. 581/2017 interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 15 de septiembre de 2017, por el que se adoptan medidas en defensa del interés general y en garantía de los servicios públicos fundamentales en la Comunidad Autónoma de Cataluña, que fue publicado por la Orden HFP/878/2017, de 15 de septiembre. Sin costas».

CUARTO.-El Abogado del Estado, se opuso a la demanda con su escrito presentado en fecha 26 de febrero de 2018 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala:

«tras la tramitación procesal pertinente resuelva: 1º) El archivo de este recurso por haber perdido de forma sobrevenida su objeto por hechos posteriores al Auto de 8 de febrero de 2018; 2º) En su defecto, la desestimación integra de este recurso. Con costas».

QUINTO.-Mediante decreto de 27 de febrero de 2018, se fijó la cuantía como indeterminada, y no habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, conforme al artículo 62.3 de la LJCA se procedió a otorgar el trámite de conclusiones y se se concedió por la Sala a la parte recurrente el plazo de diez días a fin de presentar su escrito de conclusiones sucintas, trámite que fue evacuado mediante su escrito en fecha 23 de marzo de 2018, del que se dió traslado a la parte recurrida que presentó sus conclusiones en fecha 13 de abril de 2018, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.

SEXTO.-Por providencia de 26 de junio de 2018, se señaló para votación y fallo el día 2 de octubre de 2018.

SÉPTIMO.-Antes, por providencia de 11 de julio de 2018, se acordó que atendidos los hechos públicos y notorios que desde la presentación de los escritos de conclusiones se habían producido, la Sala consideraba conveniente oír a las partes por un plazo común de 10 días, habiendo presentado las partes sendos escritos con las alegaciones que estimaron pertinentes.

OCTAVO.-En el recurso contencioso-administrativo núm. 594/2017 se impugnó la Orden HFP/886/2017, de 20 de septiembre, por la que se declara la no disponibilidad de créditos en el Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Cataluña para el 2017, tramitado en paralelo con éste y deliberados conjuntamente el 2 de octubre.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

PRIMERO.- El Acuerdo impugnado y su justificación.

La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, en su reunión del día 15 de septiembre de 2017, ha aprobado, a propuesta del Ministro de Hacienda y Función Pública, un Acuerdo por el que se adoptan medidas en defensa del interés general y en garantía de los servicios públicos fundamentales en la Comunidad Autónoma de Cataluña. Dicho acuerdo se ha publicado por Orden HFP/878/2017, de 15 de septiembre (BOE de 16 de septiembre de 2017).

A) El marco constitucional.

El Acuerdo incorpora en su"Exposición"unas extensas consideraciones sobre la Constitución española de 1978 y una síntesis de la jurisprudencia constitucional que la interpreta, comenzando por el artículo 2 que reconoce el derecho a la autonomía a las nacionalidades y regiones que integran España, se configura, como un Estado único, con un único ordenamiento jurídico en el que se integran los ordenamientos de las diferentes Comunidades Autónomas.

A su vez el artículo 156 prevé que las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles y reúne los principios esenciales relativos a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, y a la vez que la reconoce establece dos elementos que permiten configurarla y enmarcarla: la coordinación y solidaridad.

El artículo 135 dispone que todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria que, como ha venido señalando el Tribunal Constitucional reiteradamente desde su sentencia 134/2011, supone un límite constitucional a la autonomía financiera.

La estabilidad presupuestaria existe de modo diferenciado a la autonomía financiera prevista en el artículo 156, de manera que se puede afirmar que la autonomía financiera termina donde comienza el principio de estabilidad. El principio de estabilidad opera como límite de la autonomía financiera, como también lo hace el principio de coordinación.

Los mencionados principios constitucionales recogidos en los artículos, 2, 135 y 156 se completan con el principio de responsabilidad de los poderes públicos que recoge el artículo 9.3 del texto constitucional.

B) La legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Los aludidos principios constitucionales han sido objeto de desarrollo básicamente a través de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

El Acuerdo invoca los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica 2/2012. Aquél recoge el principio de responsabilidad y este último el principio de lealtad institucional que exige a todas las Administraciones Públicas valorar el impacto que sus actuaciones pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas, a respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada Administración Pública tenga atribuidas y a ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones Públicas.

En desarrollo del artículo 135 de la Constitución española, los artículos 3 y 4 de la Ley Orgánica 2/2012, recogen y concretan los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera que deben presidir las actuaciones económicas de las Administraciones Públicas al gestionar su presupuesto, y para garantizar su cumplimiento prevé un conjunto de medidas de corrección y coercitivas que el Estado debe aplicar como garante último de dichos principios.

La Ley Orgánica 2/2012 introdujo en su disposición adicional primera, la regulación de los mecanismos adicionales de financiación para las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. Según esta disposición, las Administraciones territoriales pueden solicitar al Estado acceso a mecanismos adicionales de apoyo a la liquidez, con la obligación de acordar un plan de ajuste, que garantice el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de la deuda pública. Dichos mecanismos, esencialmente desarrollados por el Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, están permitiendo garantizar un mínimo nivel común en la prestación de los servicios públicos fundamentales.

C) Los hechos que dan lugar a la intervención.

Recoge la"Exposición"una serie de hechos que merecen destacarse íntegramente en cuanto describen minuciosamente el panorama que ha llevado a la adopción de las medidas.

«En las últimas semanas se ha producido una escalada de acontecimientos que ponen en riesgo el principio de coordinación de las Haciendas Públicas, el de estabilidad presupuestaria y el de sostenibilidad financiera, perjudicando gravemente el interés general y poniendo en peligro el funcionamiento del sistema de financiación autonómico en Cataluña.

Estas actuaciones han sido de diferente índole y en particular, dieron lugar a que el día 5 de julio de 2017 se dictara Sentencia del Tribunal Constitucional por el que se declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional 40 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, de Presupuestos de la Generalitat para 2017 y de determinadas partidas presupuestarias de los mismos. Esta situación, añadida a las diferentes actuaciones de representantes y miembros de instituciones públicas y sus efectos sobre la financiación y el acceso a los mercados por parte de la Administración de Cataluña ha dado lugar a que en este tiempo se hayan ido adoptando, de forma progresiva, diferentes medidas, para garantizar la estabilidad presupuestaria, la sostenibilidad financiera y los servicios públicos esenciales.

A estos efectos se dictó la Orden PRA/686/2017, de 21 de julio, que publica el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (CDGAE) de 21 de julio de 2017, por el que se adoptan nuevas medidas adicionales para garantizar en la Comunidad Autónoma de Cataluña la prestación de los servicios públicos en defensa del interés general y el cumplimiento de la Constitución y las Leyes. En la misma se adoptaron nuevas medidas adicionales a las ya acordadas en noviembre de 2015 para garantizar en la Comunidad Autónoma de Cataluña la prestación de los servicios públicos en defensa del interés general y el cumplimiento de la Constitución española y las leyes, reclamando de funcionarios y autoridades la remisión de certificados periódicos semanales para acreditar que no se han iniciado o tramitado modificaciones presupuestarias ni expedientes de gastos o pagos, presupuestarios o extrapresupuestarios, en sus respectivos ámbitos de competencia, que puedan estar destinados a la realización de las actividades vinculadas con la convocatoria del referéndum referido en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de julio de 2017. El Estado debe otorgar mecanismos a los ciudadanos que garanticen que actúan con la debida seguridad jurídica.

Desde la publicación del citado Acuerdo y hasta el pasado 6 de septiembre de 2017, se han recibido semanalmente diversas certificaciones firmadas por los Consejeros del Gobierno de Cataluña y la lnterventora General.

No obstante lo anterior, la actuación de determinadas autoridades, no solo no ha ido encaminada a paliar los efectos de anteriores decisiones, sino que se han agravado las mismas dando lugar a que el Tribunal Constitucional admita a trámite y acuerde la suspensión de leyes y actuaciones que afectan a la ordenación general de la Comunidad Autónoma de Cataluña dentro del Estado español, lo cual afecta también a la necesaria vinculación presupuestaria y financiera establecida en el marco constitucional y legal.

En particular, la Interventora General de la Comunidad Autónoma ha remitido una comunicación al Ministerio de Hacienda y Función Pública (en adelante MINHAFP), con manifiesto incumplimiento del Acuerdo de la CDGAE de 21 de julio de 2017, por la cual se informa de que el Vicepresidente del Gobierno y Consejero del Departamento de Economía y Hacienda deja de asumir la obligación de remisión de información que corresponde a los interventores y les dispensa y exime como superior jerárquico del cumplimiento de las obligaciones de remisión de información definidas por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Dicho Vicepresidente autonómico, también justifica en una carta fechada el 13 de septiembre de 2017 remitida al MIINHAFP, el incumplimiento del Acuerdo de la CDGAE de 21 de julio de 2017 al considerarlo incompatible con la normativa que regula el referéndum de 1 de octubre de 2017.

Estas actuaciones suponen, sin duda, un agravamiento sin precedentes en el alcance de la actuación de las citadas autoridades, que hacen omisión en el cumplimiento de las obligaciones que las Leyes y la Constitución les atribuyen y de su deber de procurar el funcionamiento regular de las instituciones públicas. De esta forma, se está perjudicando de forma grave la confianza sobre la situación financiera de Cataluña, y son elementos que podrían afectar negativamente a la imagen de estabilidad de la situación económica del conjunto de España, e incidir sobre los principales indicadores económicos que miden dichas circunstancias, como son la prima de riesgo, la calificación crediticia y el acceso a los mercados financieros. Es más, estas actuaciones por parte de las autoridades de la Comunidad Autónoma suponen un incumplimiento de las condiciones que rigen el funcionamiento de los mecanismos de financiación a los que está adherida y el incumplimiento de su plan de ajuste, a lo que se añade el incumplimiento de los principios recogidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad y Sostenibilidad Financiera y en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, en particular del principio de estabilidad presupuestaria que concierne a todos los poderes públicos a la hora de adoptar sus decisiones económico-presupuestarias.

Tanto es así, que dicho principio, previsto en los Tratados europeos y en el artículo 135 de la Constitución, es un mandato constitucional que, como tal, vincula a todos los poderes públicos y que, por tanto, en su sentido principal queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las CCAA ( STC 189/2011). Dicho cumplimiento no puede garantizarse aisladamente, sino que «no es viable la instrumentación por cada CCAA, libremente y sin homogeneidad, de las medidas encaminadas al logro del objetivo de estabilidad presupuestaria, pues los presupuestos autonómicos inciden en la actividad financiera del conjunto del sector público», ( STC 134/2011, FJ 11)».

D) La justificación de las medidas.

Añade, a la vista de las consideraciones y los hechos anteriores y, con singular importancia, que:

«Ante los citados incumplimientos, resulta imprescindible adoptar nuevas medidas proporcionadas a la acción pretendida por parte de las autoridades y dirigentes de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Desde el punto de vista del funcionamiento de la Hacienda Pública, los citados incumplimientos, además de suponer un ataque frontal al ordenamiento jurídico vigente, por otra parte, rompen la necesaria coordinación entre las Comunidades Autónomas y la Hacienda del Estado, y amenazan la sostenibilidad financiera y, en definitiva, la estabilidad presupuestaria, al generar dudas sobre la voluntad del Gobierno de la Comunidad de atender los pagos de la deuda pública, siendo la Hacienda del Estado el principal acreedor, con diferencia, de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Las decisiones de la Comunidad, así, son una clara amenaza para el correcto funcionamiento de la Hacienda Pública del conjunto del país, situación ante la que el Estado, en virtud del principio de responsabilidad, y como garante último de la prestación de los servicios públicos fundamentales y del principio de estabilidad, debe tomar las decisiones oportunas».

Y termina la"Exposición"reseñando y razonando las medidas:

«Así, de forma excepcional y sin que sea posible garantizarlo de otro modo, y mientras se mantenga la actual situación que amenaza el correcto funcionamiento de la Hacienda Pública y pone en riesgo el interés general, a través del presente Acuerdo, se dictan instrucciones a la Comunidad Autónoma para evitar que se financien actividades contrarias al ordenamiento jurídico vigente y asegurar que la financiación que tiene como origen la Hacienda del Estado, se destina al pago de los sueldos y salarios de los empleados públicos, la sanidad, la educación y los servicios sociales, como servicios públicos fundamentales. De forma proporcionada, y salvando las competencias de la Comunidad Autónoma en la gestión de los recursos propios, en aplicación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, se exige al Presidente de la Comunidad la adopción de un Acuerdo de no disponibilidad, se regula un sistema de certificación previo al pago para garantizar que no se están financiando actividades contrarias a la ley, junto con un mecanismo para la ordenación de pagos que garantice que todos los recursos económicos que el Estado transfiere a la Comunidad Autónoma sean utilizados de acuerdo con lo previsto en la Constitución, y que el Estado garantice que se respeta el nivel mínimo de prestación de servicios públicos fundamentales a los que los ciudadanos tienen derecho, tal y como establece la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

A su vez, al encontrarse la Comunidad Autónoma en situación de incumplimiento de su plan de ajuste, se someten a autorización del Estado las operaciones de financiación a corto plazo de la Comunidad, para preservar la estabilidad financiera, con el fin de mejorar la información ya disponible sobre la facturación de los proveedores de la Comunidad, se solicita a la Intervención autonómica el listado de los contratos, ya sean públicos o privados, de auditoría o de prestación de servicios bancarios o financieros suscritos por la Administración de la Comunidad Autónoma y por cualesquiera de sus entidades adscritas o dependientes. Finalmente se exige la aportación de una declaración responsable que acredite que no se están presentando servicios o entregando bienes para la celebración de actividades contrarias al ordenamiento jurídico vigente.

A estos efectos, debe tenerse presente la necesaria cooperación y colaboración del sector privado para lograr el cumplimiento de los fines, principios y objetivos hasta ahora señalados, que afectan al interés general y a la adecuada prestación mínima de los servicios públicos que exige la Constitución y las leyes. La colaboración del sector privado en la prestación de los servicios públicos es clave, pues suministran bienes y prestan servicios esenciales para que la Administración cumpla con sus obligaciones y garantice los derechos de los ciudadanos, especialmente en lo que se refiere a la prestación de los servicios públicos fundamentales, que, como señala el artículo 15 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, son la educación, la sanidad y los servicios sociales esenciales.

La fundamentación que permite la adopción de las medidas deriva directamente de los principios constitucionales señalados y de su desarrollo normativo en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y el Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico.

En particular, la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, establece que el acceso a estos mecanismos vendrá precedido de la aceptación por la Comunidad Autónoma de las condiciones particulares que determinen la puesta en marcha del mismo, a lo que se añade la mención a las consecuencias en caso de incumplimiento del plan de ajuste y el resto de condiciones reguladoras del mecanismo.

En desarrollo de lo anterior, el Real Decreto-ley 17/2014, en la regulación prevista para la adhesión al compartimento Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), y en particular en su artículo 22, señala que la adhesión de la Comunidad Autónoma debe ser solicitada por la misma y aceptada por el Ministerio de Hacienda y Función Pública. Una vez aceptada la solicitud, la Comunidad Autónoma adopta un Acuerdo de su Consejo de Gobierno, en el que consta su voluntad de adhesión a este compartimento y el compromiso de cumplir lo dispuesto en el real decreto-ley, los Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera, los Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, el Programa que resulte de aplicación, así como lo previsto en cualquier disposición que desarrolle este mecanismo de financiación. Además de quedar por tanto vinculada la Comunidad Autónoma a las decisiones que se puedan adoptar por el Gobierno constituido como Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos al amparo de la norma citada. En definitiva, como consecuencia de estar adherida al Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas, a través del compartimento Fondo de Liquidez Autonómico, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y en el artículo 22 del Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, la Comunidad Autónoma de Cataluña ha asumido el compromiso de cumplir lo dispuesto en cualquier disposición que desarrolle este mecanismo de financiación, circunstancia esta que no es nueva para la Comunidad Autónoma que ya se vio afectada en noviembre de 2015 y julio de 2017 por determinadas medidas bajo este mismo fundamento y que hoy se mantienen vigentes.

En atención a la situación descrita, con el objetivo de seguir garantizando el normal funcionamiento de los servicios públicos fundamentales, la estabilidad presupuestaria, la sostenibilidad financiera y la coordinación de la Hacienda Pública, en defensa del interés general, considerando que las recientes actuaciones de determinadas autoridades y miembros de las instituciones representativas y de gobierno de la Comunidad Autónoma de Cataluña atentan contra dichos principios e incumplen sus obligaciones constitucionales y legales, han de adoptarse las medidas necesarias para garantizar su respeto y cumplimiento al amparo de lo previsto en la Constitución española, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y el Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico».

E) Las medidas adoptadas.

En consecuencia, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos acuerda las siguientes medidas -recogemos aquí íntegras la primera y la octava, remitiéndonos para el detalle de las restantes al texto del Acuerdo y al fundamento de derecho cuarto de esta sentencia-:

«Primero. Acuerdo de no disponibilidad.

Requerir al Presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña para que, en el plazo de 48 horas, a contar desde la publicación de este Acuerdo, adopte y comunique al Ministerio de Hacienda y Función Pública (en adelante MINHAFP) un acuerdo de no disponibilidad sobre su presupuesto que afecte a todos los créditos presupuestarios distintos de los señalados en los anexos I y II del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 20 de noviembre de 2015.

En caso de no ser adoptado en el plazo establecido, dicho acuerdo se adoptará por el Ministro de Hacienda y Función Pública que lo comunicará al Presidente de la Comunidad Autónoma y a su Intervención General.

Excepcionalmente, el MINHAFP, a solicitud del Interventor General de la Comunidad Autónoma, podrá autorizar la revocación parcial de dicho Acuerdo de no disponibilidad, si se justifica la concurrencia de razones de urgente y extraordinaria necesidad.

Segundo. Gestión de pagos. (...)

Tercero. Entidades de crédito. (...)

Quinto. Declaración responsable. (...)

Sexto. Servicios de auditoría o de prestación de servicios bancarios o financieros. (...)

Séptimo. Declaración responsable acompañante de la factura. (...)

Octavo. Vigencia.

Se mantendrá la aplicación de lo previsto en este Acuerdo hasta que desaparezca la situación de riesgo para el interés general en la Comunidad Autónoma de Cataluña o sea necesario para garantizar la prestación de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma, en los términos descritos en este Acuerdo. Esta circunstancia deberá ser apreciada por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos».

Hemos creído oportuno resaltar la"Exposición"del Acuerdo en la medida que, además de exponer el marco constitucional y legal del mismo, por un lado, reseña con detalle los antecedentes, la actuación de la Generalitat y las sucesivas respuestas aprobadas por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y, por otro lado, razona las medidas adoptadas, teniendo en cuenta que, como veremos, la Generalitat cuestiona la motivación y proporcionalidad de tales medidas.

SEGUNDO.- Sobre la pérdida de objeto del recurso.

El Abogado del Estado insiste en la pérdida sobrevenida de objeto de este recurso por hechos posteriores al auto de 8 de febrero de 2018, que hemos reseñado en el antecedente de hecho tercero.

A su juicio dicha causa concurre al hilo de hechos no contemplados por el citado auto por ser posteriores a la fecha de presentación del escrito de la Abogacía al que responde aquel auto. Además no consta a esta fecha la impugnación del Acuerdo que deroga el aquí impugnado. Se refiere al Acuerdo de 21 de diciembre de 2017, publicado por la Orden HFP/1281/2017, de 22 de diciembre, dictado en ejecución de la resolución del Senado de 27 de octubre de 2017. Añade que se han celebrado elecciones en la Comunidad Autónoma catalana y está abierto -decía entonces- el procedimiento parlamentario para constituir un Gobierno legítimo en dicha Comunidad Autónoma.

En el auto de 8 de febrero pasado se recoge:

«CUARTO.- No se aprecia la pérdida de objeto del recurso.

La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida ( STS de 14 de marzo de 2011 -recurso núm. 511/2009-).

Para que pueda apreciarse la pérdida de objeto del recurso parece evidente que esa pérdida ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, determinando la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil. Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional STC núm. 102/2009"(...) la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso (...)". Y por ello en esa misma sentencia núm. 102/2009 el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. (En este sentido se pronunció la STS de 26 de enero de 2012 -recurso de casación núm. 3057/2009-).

Pues bien, a la vista de las razones expuestas por las partes, la controversia jurídica se mantiene, sin que pueda afirmarse que se haya producido una satisfacción plena de la pretensión de la recurrente, por lo que no se ha producido la pérdida sobrevenida del objeto del proceso. Como indica la STS de 2 de junio de 2009 -recurso núm. 5/2007-"en recursos dirigidos contra resoluciones o actos administrativos singulares, en los que se ha considerado que desaparecía su objeto cuando circunstancias posteriores les privaban de eficacia, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia".

Este proceso puede ser, en principio, útil para responder a las pretensiones de la recurrente. Y, en todo caso, sería precipitado y posiblemente contrario a una razonable satisfacción de sus expectativas, en lo que se refiere a obtener una respuesta jurisdiccional, en el sentido que sea, el archivo del mismo en este incidente procesal.

En definitiva, en este momento la Sala no aprecia razones claras y evidentes para entender que el recurso de la Generalitat ha perdido su objeto. (...)».

Pues bien, llegados a este momento no apreciamos razones relevantes o decisivas para acordar el archivo de este recurso por la alegada pérdida de objeto. Y mantenemos lo que allí dijimos, procediendo, en consecuencia, a resolver sobre el fondo del asunto.

Así, en el fundamento de derecho tercero examinamos las cuestiones atinentes al procedimiento de aprobación del Acuerdo y en el cuarto la motivación de las medidas y su proporcionalidad.

TERCERO.- Sobre la impugnación del procedimiento para la adopción del Acuerdo.

A) Los motivos de la Generalitat.

Aduce la Generalitat, en síntesis, la nulidad del Acuerdo por cuestiones procedimentales.

1.-Distingue, con especial interés, la nulidad del apartado primero, relativo al acuerdo de no disponibilidad, por no seguir el procedimiento previsto en la Ley Orgánica 2/2012.

Dice que no puede existir discrecionalidad alguna cuando el ordenamiento jurídico establece el procedimiento, ciertamente largo y complejo, que ha de seguirse preceptivamente, en caso de incumplimiento de la remisión de información o del plan de ajuste, y que conduce precisamente a la posible adopción del acuerdo de no disponibilidad de créditos.

A su juicio, el acuerdo de no disponibilidad que se contiene en el acuerdo primero impugnado, no atiende a uno sólo de los trámites previstos en los artículos 25 y 26 de la Ley Orgánica 2/2012, y además impone directamente la obligación de adoptar un acuerdo de no disponibilidad en el plazo de 48 horas al Presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña y, caso de no hacerlo, éste será adoptado por el Ministro de Hacienda y Función Pública.

Cuestiona si la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos se puede saltar, dice, las previsiones de la Ley Orgánica 2/2012, cuando la misma no contiene salvedad alguna. La normativa de aplicación no habilita de manera directa al Ministro de Hacienda y Función Pública a la adopción del acuerdo de no disponibilidad, en los términos recogidos en el acuerdo impugnado («En caso de no ser adoptado en el plazo establecido, dicho acuerdo se adoptará por el Ministro de Hacienda y Función Pública que lo comunicará al Presidente de la Comunidad Autónoma y a su Intervención General»).

En resumen, denuncia la inexistencia de procedimiento, con vulneración de la Ley Orgánica 2/2012, irregularidades que afectan a la no aplicación de preceptos constitucionales, atentan a la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma y el Acuerdo se adopta sin haber obtenido previamente la autorización del Senado, como exige el artículo 155 de la Constitución española.

2.-En segundo lugar, alega la nulidad por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Al margen del incumplimiento en cuanto al procedimiento reglado a seguir, aprecia otro vicio igualmente determinante de nulidad: la Administración General del Estado no ha seguido procedimiento alguno, ni para el acuerdo de no disponibilidad, ni para ninguna de las restantes medidas adoptadas.

No existe expediente administrativo; la resolución impugnada se ha emitido prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, lo que determina su nulidad de pleno derecho. No existe un solo informe o documento en el expediente que pondere, valore, o justifique, la razón de ser del acuerdo impugnado, en los términos en que fue adoptado.

B) Examen de la impugnación del procedimiento de aprobación del Acuerdo.

1.-Pues bien, examinaremos la supuesta nulidad del acuerdo impugnado por omitir el procedimiento administrativo, en particular respecto de la primera medida del Acuerdo impugnado, adelantando que compartimos la argumentación de la Abogacía del Estado. Y también que en este apartado se responde a la principal impugnación de la Generalitat y a la cuestión nuclear del recurso.

1.1. Para la recurrente la justificación de la decisión o acuerdo de no disponibilidad se encontraría en el incumplimiento de la obligación de remisión de información, en concreto en el incumplimiento del Acuerdo de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos de 21 de julio de 2017, con incumplimiento de las obligaciones que incumben a la Comunidad Autónoma por consecuencia de su adhesión al Fondo de Liquidez Autonómico (en adelante, FLA). Y entiende que solo puede adoptarse un acuerdo como éste a través de la activación del artículo 155 de la Constitución. Se habrían vulnerado la autonomía financiera y las competencias autonómicas. Como quiera que no se ha seguido el procedimiento señalado en los artículos 25 y 26 de la Ley Orgánica 2/2012, la conclusión es la nulidad o anulabilidad del apartado primero del Acuerdo impugnado por omisión del procedimiento legalmente establecido.

1.2. Empezaremos señalando que no cabe olvidar, como recoge el Acuerdo impugnado, que el referéndum de 1 de octubre de 2017, ha sido declarado inconstitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional 90/2017, de 5 de julio (BOE de 19 de julio).

La STC recoge el precepto entonces impugnado - disposición adicional 40 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2017-, impugnándose también determinadas partidas presupuestarias.

«Disposición adicional 40. Medidas en materia de organización y gestión del proceso referendario.

1. El Gobierno, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, debe habilitar las partidas para garantizar los recursos necesarios en materia de organización y gestión para hacer frente al proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña.

2. El Gobierno, dentro de las posibilidades presupuestarias, debe garantizar la dotación económica suficiente para hacer frente a las necesidades y los requerimientos que se deriven de la convocatoria del referéndum sobre el futuro político de Cataluña, acordado en el apartado I.1.2 de la Resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña, con las condiciones establecidas en el dictamen 2/2017, de 2 de marzo, del Consejo de Garantías Estatutarias".

Examina con detalle el proceso de elaboración de esta disposición, a lo que nos remitimos, y luego dice:

«(...) En efecto, ambos apartados, utilizando unas u otras palabras, incorporan un mandato dirigido al Gobierno de la Generalitat para que, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, habilite las partidas o la dotación económica suficiente a fin de garantizar los recursos necesarios para hacer frente a las necesidades o requerimientos que se deriven de la organización, gestión y convocatoria del proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña».

«(...) el dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias (...) afirma, (...) la jurisprudencia constitucional no reconoce a la Generalitat la potestad de regular ni convocar una consulta referendaria sobre el futuro político de Cataluña. Y como derivación de esta premisa, tampoco puede prever en su legislación presupuestaria una habilitación o autorización para un gasto de dinero público en relación con una competencia que no tiene atribuida o de la que no es la titular reconocida"».

Añade:

«El referéndum al que se refiere la disposición adicional impugnada se inserta así en el llamado proceso constituyente dirigido a la creación de un estado independiente catalán en forma de república (...)»

Aparece, como destaca el Abogado del Estado, una vocación y voluntad proclamada del Gobierno de la Generalidad de gastar dinero público para organizar un referéndum inconstitucional. Esa vocación precisa de recursos públicos que se van a allegar desde la habilitación presupuestaria cuestionada en este recurso y declarada inconstitucional por la sentencia de 5 de julio de 2017. Y esos recursos públicos se obtienen a través de mecanismos de financiación externa como son los fondos dotados a la Generalidad como parte integrante del FLA, fondos que, obviamente, no pueden ser dispuestos para conseguir un fin inconstitucional.

Como recordaba la"Exposición"del Acuerdo recurrido y debe ponerse de relieve:

«Estas actuaciones suponen, sin duda, un agravamiento sin precedentes en el alcance de la actuación de las citadas autoridades, que hacen omisión en el cumplimiento de las obligaciones que las Leyes y la Constitución les atribuyen y de su deber de procurar el funcionamiento regular de las instituciones públicas. De esta forma, se está perjudicando de forma grave la confianza sobre la situación financiera de Cataluña, y son elementos que podriŽan afectar negativamente a la imagen de estabilidad de la situación económica del conjunto de España. (...)

Estas actuaciones por parte de las autoridades de la Comunidad AutoŽnoma suponen un incumplimiento de las condiciones que rigen el funcionamiento de los mecanismos de financiacioŽn a los que estaŽ adherida y el incumplimiento de su plan de ajuste, a lo que se an~ade el incumplimiento de los principios recogidos (...), en particular del principio de estabilidad presupuestaria (...)».

La sentencia del TC dice, respecto a la habilitación para gastar dinero público en la financiación de determinadas actividades -en este caso el proceso referendario mencionado- que resultan ajenas a las competencias autonómicas:

«(...) en relación con la potestad de gasto público con cargo a los propios presupuestos, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, no puede erigirse "en núcleo que absorba competencias de las que se carece, ni la financiación o subvención tiene otra justificación que la de ser aplicada a actividades en las que, por razón de la materia, la Administración, sea estatal o autonómica, ostente competencias (...) su autonomía financiera, si bien garantiza la plena disposición de medios financieros, no supone que dicha potestad "permita a las Comunidades Autónomas financiar o subvencionar cualquier clase de actividad, sino tan sólo aquellas sobre las cuales tengan competencias, pues la potestad de gasto no es título competencial que pueda alterar el orden de competencias diseñado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, (...). Doctrina que, en relación con las Comunidades Autónomas, es consecuencia, como antes ha quedado reflejado, de la vinculación de su autonomía financiera al desarrollo y ejecución de sus competencias ( arts. 156 CE y 1.1 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas) (...)».

«(...) ha desbordado el contenido que constitucional y estatutariamente es propio de este tipo de fuente (art. 112 EAC), en la medida en que con ella se pretende sufragar una actuación ajena a las competencias autonómicas" y, en buena lógica, respecto de la impugnación de las partidas presupuestarias "GO 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares", " DD 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares" y " DD 01 D/227.00157132. Procesos electorales y participación ciudadana" del programa 132 (Organización, gestión y seguimiento de procesos electorales) de la Ley 4/2017, de 28 de marzo, determina su inconstitucionalidad en tanto en cuanto "...se destinen a financiar en el caso de que se destinen a la financiación del proceso referendario al que se refiere la disposición adicional cuadragésima de la citada ley».

1.3. Los hechos y los motivos que justifican la adopción del acuerdo primero de no disponibilidad de los créditos son evidentes por mucho que la argumentación de la Generalitat discurra al margen de los mismos. Se han expuesto en los apartados C), D) y E) del fundamento de derecho primero.

1.4. El acuerdo impugnado no ha vulnerado los principios de autonomía financiera ni de competencia.

El principio de autonomía financiera se delimita dentro del marco legal de la Constitución, el Estatuto de Autonomía y las leyes al que está subordinada la Generalidad de Cataluña, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad. Dicho principio también queda limitado por el de estabilidad presupuestaria.

La autonomía financiera termina donde comienza el principio de estabilidad presupuestaria que opera como límite a la autonomía financiera como lo hace también el principio de coordinación.

1.5. La Comunidad recurrente está sujeta por sus propios actos y por las condiciones que se impuso al aceptar financiación de uno de los instrumentos de estabilidad presupuestaria para aplicar los fondos obtenidos a prestar servicios públicos de interés general en su territorio. No puede destinarlos a financiar procesos declarados inconstitucionales con quebranto de los servicios públicos a que se debe e incumpliendo el principio de competencia al que se vincula su autonomía financiera.

1.6. La Generalitat se ha adherido voluntariamente al FLA con todas las consecuencias. Es evidente que dicha adhesión le obliga a respetar el marco normativo del FLA en el que se insertan no solo las normas legales (Ley Orgánica 2/2012 y Real Decreto-Ley 17/2014), sino también las disposiciones de desarrollo y los acuerdos que pueda adoptar la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

La Generalitat conoce su compromiso y que no puede desvincularse unilateralmente del mismo. Si recibe fondos del FLA debe respetar las normas de gasto del FLA. Destaca el Abogado del Estado, que la realidad demuestra de manera ostensible, la incapacidad de la Generalidad para financiarse en otros mercados, o más bien su incapacidad para obtener financiación de ningún tipo atendida su crítica situación económica.

Por tanto, en el origen de la decisión subyace -tal y como lo proclama el Acuerdo impugnado- el incumplimiento de las normas que regulan la obtención y disposición de fondos vía FLA, y por tanto, el quebranto del principio de estabilidad presupuestaria, sin que sea necesario acudir al artículo 155 de la Constitución para restablecer dicho quebranto puesto que basta con limitar la disponibilidad de créditos en los términos del Acuerdo impugnado ya que, como dice el propio Acuerdo, la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012 así lo permite.

1.7. La decisión se sitúa en el ámbito estricto de la hacienda pública y la disciplina presupuestaria.

Se exige al Presidente de la Comunidad la adopcioŽn de un Acuerdo de no disponibilidad, se regula un sistema de certificacioŽn previo al pago para garantizar que no se estaŽn financiando actividades contrarias a la ley.

El punto de partida del Acuerdo impugnado es el incumplimiento de las normas de estabilidad presupuestaria y la aplicación de los fondos públicos obtenidos vía FLA a fines declarados inconstitucionales, fines que no pueden ampararse en la autonomía financiera ni tampoco en la autonomía política.

Destinar fondos públicos a celebrar un referéndum declarado inconstitucional constituye una infracción de las normas de estabilidad presupuestaria además de la legalidad presupuestaria proclamada en la Constitución, Estatuto de Autonomía de Cataluña y Leyes de Hacienda y Finanzas de Cataluña y exige una respuesta que acomode la aportación de fondos públicos a través del FLA a los fines constitucionales legítimos que no pueden ser otros que los servicios públicos que debería prestar la Comunidad Autónoma aplicando dichos fondos al gasto correspondiente.

1.8. Ese marco explica el procedimiento seguido que no es otro que exigir el respeto a las normas del FLA, respeto al que se ha comprometido la Comunidad Autónoma de Cataluña.

Por tanto, el procedimiento arranca de la previsión recogida en el primer párrafo del artículo 1 de la Ley Orgánica 2/2012 que dice lo siguiente:

«Constituye el objeto de la presente Ley el establecimiento de los principios rectores, que vinculan a todos los poderes públicos, a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del sector público orientada a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, como garantía del crecimiento económico sostenido y la creación de empleo, en desarrollo del artículo 135 de la Constitución Española».

A su vez, la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012 señala:

«El acceso a estos mecanismos vendrá precedido de la aceptación por la Comunidad Autónoma o la Corporación Local de condiciones particulares en materia de seguimiento y remisión de información y de aquellas otras condiciones que se determinen en las disposiciones o acuerdos que dispongan la puesta en marcha de los mecanismos, así como de adopción de medidas de ajuste extraordinarias, en su caso, para cumplir con los objetivos de estabilidad presupuestaria, y deuda pública y con los plazos legales de pago a proveedores establecidos en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea».

Por su parte, el Real Decreto-ley 17/2014 -de singular relevancia para la adopción de las medidas cuestionadas, por mucho que la Generalitat prescinda en su argumentación de este instrumento legal- dispone que tiene como objeto la puesta en marcha de medidas que garanticen la sostenibilidad financiera de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

Y su artículo 22.3 referido al FLA dispone, respecto de la adhesión de las Comunidades Autónomas a dicho mecanismo de financiación, que:

«aceptada la solicitud, la Comunidad Autónoma adoptará un Acuerdo de su Consejo de Gobierno u órgano competente, en el que conste su voluntad de adhesión a este compartimento y el compromiso de cumplir lo dispuesto en este real decreto-ley, los Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera, los Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, con el programa que resulta de aplicación así como lo previsto en cualquier disposición que desarrolle este mecanismo de financiación».

Se trata de un compromiso voluntario cuyas consecuencias se expresan legalmente de modo que la Comunidad Autónoma queda sujeta a las decisiones y disposiciones mencionadas. La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos puede adoptar acuerdos sobre el cumplimiento del FLA como el recogido en el apartado primero del Acuerdo ahora impugnado que parte además de las actuaciones de control desarrolladas por la Intervención General en los términos del artículo 27("Actuaciones de control")del Real Decreto-ley, y que se basa también en la decisión del Gobierno catalán de negarse al control impidiendo a la Intervención General de la Comunidad que cumpla con la obligación aludida en dicho artículo.

El soporte legal que se acaba de describir -en particular el artículo 22.3 del Real Decreto-ley 17/2014- otorga un sólido sustento al Acuerdo impugnado.

1.9. En definitiva, como consecuencia de estar adherida al Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas, a través del compartimento FLA, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012 y en el artículo 22 del Real Decreto-ley 17/2014, la Comunidad Autónoma de Cataluña ha asumido el compromiso de cumplir lo dispuesto en cualquier disposición que desarrolle este mecanismo de financiación, circunstancia esta que no es nueva para la Comunidad Autónoma que ya se vio afectada en noviembre de 2015 y julio de 2017 por determinadas medidas bajo este mismo fundamento y que hoy se mantienen vigentes.

El acuerdo primero lo que hace es requerir al Presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña para que, en el plazo de 48 horas comunique al Ministerio de Hacienda y Función Pública un acuerdo de no disponibilidad sobre su presupuesto. Acuerdo que garantice que el gasto público de los fondos obtenidos vía FLA se va a destinar a sus fines constitucionales y presupuestarios legítimos.

Se ejecuta subsidiariamente un Acuerdo ya adoptado. La ejecución exige título previo y ese título es el apartado primero del Acuerdo de 15 de septiembre de 2017. Existe un acto que precede y que sirve de fundamento a la ejecución.

En definitiva, el incumplimiento del obligado legitima la ejecución subsidiaria. Así, a partir del incumplimiento de aquel reglamento se dictó la Orden HFP/886/2017, de 20 de septiembre, por la que se declara la no disponibilidad de créditos en el Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Cataluña para el 2017, impugnada en el recurso núm. 594/2017 que se resuelve al tiempo que éste.

1.10. El procedimiento de los artículos 25 y 26 de la Ley Orgánica 2/2012 no es de aplicación en este caso. El acuerdo no exige activar el artículo 155 de la Constitución. Como sostiene el Abogado del Estado es absurdo -en todo caso absolutamente excesivo- pensar que asegurar el control y la aplicación de los fondos obtenidos por la autonomía catalana vía FLA a los fines constitucionales para los que se dotan, ante hechos del Gobierno de esa Comunidad como los reseñados, exija directamente la activación del artículo 155 de la Constitución.

El Acuerdo impugnado no responde a la situación descrita en el artículo 25 de la Ley Orgánica 2/2012 ni es éste precepto legal el único cauce posible para acomodar el comportamiento descontrolado de una Comunidad Autónoma en la gestión y aplicación de sus fondos públicos de estabilidad presupuestaria al marco legal y también por extensión convencional asumido por dicha Comunidad Autónoma, máxime cuando esta situación no es un supuesto singular o bilateral de Estado y la Comunidad Autónoma recurrente, sino que constituye una parte de una obligación legal compleja del Estado frente a la UE ( artículo 135 de la Constitución), de Cataluña frente al resto de Comunidades Autónomas y de todas ellas con respecto del Estado, de modo que el quebranto del modelo de financiación impacta en el Estado y en las demás Comunidades Autónomas como expone de forma precisa y detallada el Acuerdo impugnado e incluso puede impactar en el cumplimiento del Estado respecto de la UE, debiendo recordarse que la LOEP sujeta esa obligación de gestión al principio de responsabilidad de quien incumple.

Recordemos los artículos citados, en particular el 26:

«Artículo 25. Medidas coercitivas. (...)

Artículo 26. Medidas de cumplimiento forzoso.

1. En el supuesto de que una Comunidad Autónoma no adoptase el acuerdo de no disponibilidad de créditos previsto en el artículo 25.1.a), no constituyese el depósito obligatorio establecido en el artículo 25.1.b) o no implementase las medidas propuestas por la comisión de expertos prevista en el artículo 25.2, el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución Española, requerirá al Presidente de la Comunidad Autónoma para que lleve a cabo, en el plazo que se indique al efecto, la adopción de un acuerdo de no disponibilidad, la constitución del depósito obligatorio establecido en el artículo 25.1.b) o la ejecución de las medidas propuestas por la comisión de expertos.

En caso de no atenderse el requerimiento, el Gobierno, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, adoptará las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma a su ejecución forzosa. Para la ejecución de las medidas el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de la Comunidad Autónoma».

La aplicación a los artículos 25 y 26 LOEP se basa en que, mediante el procedimiento previsto en dichos artículos y la aplicación del artículo 155 de la Constitución se podrá adoptar, entre otras medidas, el acuerdo de no disponibilidad de créditos. Sin embargo, en ninguno de esos preceptos se prohíbe que se adopte dicha decisión cuando la Comunidad percibe fondos del FLA y manifiesta que no los destinará a los fines para los que se dotan. Se requiere aquí a la Comunidad Autónoma, mediante un acuerdo adoptado por el órgano competente habilitado legalmente para que garantice el respeto a la estabilidad presupuestaria y para eso no es necesario utilizar un mecanismo tan extremo como el recogido en el artículo 155 de la Constitución.

2.-En cuanto a la supuesta nulidad del Acuerdo impugnado por inexistencia de procedimiento administrativo.

El Acuerdo impugnado se enmarca en la normativa sobre estabilidad presupuestaria en relación con los principios de autonomía financiera, autonomía política y responsabilidad, como reseña la"Exposición".

Dicho Acuerdo viene precedido de otros a los que se alude en el mismo. Así el Acuerdo de 20 de noviembre de 2015 consentido por la Generalidad de Cataluña o el Acuerdo de 21 de julio de 2017 inicialmente recurrido en recurso finalizado por auto de 14 de noviembre de 2017 (recurso núm. 543/2017).

Esos Acuerdos precedentes se enmarcan en situaciones de hecho concretas en las que, el grupo normativo de estabilidad presupuestaria (Ley Orgánica 2/2012 y Real Decreto-Ley 17/2014) habilitan a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos a que adopte las medidas adecuadas.

Como hemos adelantado en el apartado 1 de este fundamento, si uno de los compromisarios no cumple con sus obligaciones, el régimen legal de estabilidad presupuestaria permite que, entre otros, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos adopte las medidas necesarias para garantizar dicho cumplimiento, de conformidad con el artículo 22.3 citado.

Como consecuencia de estar adherida al Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas, a través del compartimento FLA, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012 y en el artículo 22 del Real Decreto-ley 17/2014, la Comunidad Autónoma de Cataluña ha asumido el compromiso de cumplir lo dispuesto en cualquier disposición que desarrolle este mecanismo de financiación, circunstancia esta que no es nueva para la Comunidad Autónoma que ya se vio afectada en noviembre de 2015 y julio de 2017. Sin que ello exija seguir otro procedimiento que el recorrido para la adopción del Acuerdo.

Las normas reguladoras de la estabilidad presupuestaria habilita a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos para adoptar acuerdos en esta materia y dicha adopción no precisa de procedimiento administrativo específico más allá de la remisión del mismo a dicha Comisión, inclusión en el orden del día y aprobación en la forma legalmente establecida.

Se trata de una resolución de control y garantía de aplicación de los fondos públicos a sus fines constitucionales y presupuestarios de interés general. No se ha omitido procedimiento legalmente establecido porque la adopción de medidas de control y garantía del respeto a la Constitución y las normas sobre estabilidad presupuestaria en la que se integran los compromisos asumidos voluntariamente por la Generalidad y con fuerza "ex lege", habilitan a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos a adoptar Acuerdos como el objeto de este recurso y sus precedentes.

CUARTO.- Sobre la falta de motivación y desproporción de las medidas.

A) Los argumentos de la Generalitat.

Invoca la recurrente la anulabilidad del acuerdo impugnado por falta de motivación de las medidas adoptadas y desproporción de las mismas.

Alega que, efectivamente, la adhesión al FLA es voluntaria, y es igualmente cierto que esto puede suponer la adopción de determinadas condiciones por parte de la Administración General del Estado. Pero eso no excluye que dichas medidas han de ser proporcionadas, y encontrarse legalmente previstas, lo que lleva a valorar hasta qué punto, en el ámbito y ejercicio de las potestades discrecionales, el Gobierno del Estado dispone de margen de decisión para su adopción (que siempre pasará -además- por la motivación de las mismas, ex artículo 35 de la Ley 39/2015).

Y sostiene que las medidas adoptadas no son ni motivadas, ni proporcionadas. En síntesis, tanto el acuerdo de no disponibilidad, como las restantes medidas: gestión de pagos, entidades de crédito [dichas medidas no están previstas, por ejemplo, en la normativa de blanqueo de capitales y pretende trasladar a las mismas, mediante un acto administrativo que se podría calificar de plúrimo, una obligación de observancia o vigilancia que no tiene cobertura legal]; o las operaciones de endeudamiento [igual defecto habilitador y procedimental cabe predicar del sometimiento a autorización del Consejo de Ministros de las operaciones de endeudamiento]; también carecen de justificación y propocionalidad las medidas de los apartados quinto y sexto del acuerdo [no existe una previsión legal que atribuya o relacione el Acuerdo impugnado con la normativa de blanqueo de capitales o financiación del terrorismo y la ampliación de funciones de la SEPBLAC requeriría una habilitación legal, que desconoce]; tampoco la declaración responsable acompañante de la factura tiene cobertura legal, por mucho que se pretenda amparar en términos potestativos y, lo que es más grave, es que se le da efectos retroactivos, pues se extiende a los servicios o suministros anteriores a la publicación del acuerdo.

En resumen, se vulnera el principio de proporcionalidad de las medidas y la necesaria motivación que ha de acompañar cualquier decisión administrativa.

A su juicio, la motivación de las medidas adoptadas es inexistente, pues no se han producido, en el momento de su aprobación y publicación, ni los presupuestos habilitadores de las medidas, ni la justificación de la relación directa de las mismas con los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Y también se vulnera el principio de proporcionalidad. Las medidas adoptadas, cuantitativamente, exceden de lo que es, a efectos económicos, el propio FLA. Igualmente son inidóneas para la finalidad perseguida. Tampoco, a su juicio, las medidas adoptadas aportan más beneficios o ventajas para el interés general.

Y, concluye, diciendo -como ya había desarrollado ampliamente en el primer motivo de su recurso- que la aplicación del artículo 155 de la Constitución era el cauce que necesariamente debería haberse aplicado para la adopción del Acuerdo, por imperativo del artículo 26.1 de la Ley Orgánica 2/2012.

La otra opción -dice- es habilitar o considerar que el FLA es un instrumento que permite incidir, sin ningún tipo de condicionante material o formal, en la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y, en definitiva, en el ejercicio de sus competencias y, en última instancia, que los actos en esta materia de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos que vayan más allá de lo que constituyen estrictamente los mecanismos de financiación del FLA y de seguimiento de la adecuación de los mismos, están exentos de control por parte de los Tribunales de Justicia.

B) Examen de la motivación y proporcionalidad de las medidas adoptadas.

Debemos rechazar la alegación de falta de motivación y proporcionalidad de las medidas adoptadas por el Acuerdo impugnado.

1.-Respecto del acuerdo de no disponibilidad, se alega que no se ha acreditado el incumplimiento del plan de ajuste y que se cumplió el Acuerdo de 21 de julio de 2017 durante todo el mes de agosto.

Basta con examinar el Acuerdo impugnado para comprobar que existe motivación. Sin perjuicio de remitirnos al mismo, extensamente transcrito en el fundamento de derecho primero, haremos algunas consideraciones.

- Lo cierto es que se expresan las consecuencias: se está perjudicando de forma grave la confianza sobre la situación financiera de Cataluña, incide sobre los principales indicadores económicos que miden dichas circunstancias, como son la prima de riesgo, la calificación crediticia y el acceso a los mercados financieros.

- Se motivan las nuevas medidas que parten de una situación notoria de incumplimiento por parte de la Generalidad de Cataluña.

- Además se adoptan de manera transitoria puesto que las medidas se basan en incumplimientos que al ser voluntarios e imputables a la decisión de la Generalidad y sus dirigentes se pueden revertir en cuanto éstos dejen de incumplir sus obligaciones constitucionales y de estabilidad presupuestaria.

- Explica el Acuerdo la finalidad de las medidas de manera nítida con mención específica del acuerdo de no disponibilidad, como se expuso en el fundamento de derecho anterior.

- Asimismo, la medida es proporcionada porque pretende que se restablezca el cumplimiento de la Constitución y las leyes asegurándose de que los fondos públicos se destinan a satisfacer fines legal y presupuestariamente exigidos en lugar de destinarse a la financiación de fines declarados inconstitucionales, en demérito de los servicios públicos a cuya satisfacción se deben los poderes públicos.

2.-Veamos, sucintamente, las distintas medidas:

a) Sobre la"gestión de pagos"(segundo).

Alega la demanda que el FLA tiene una magnitud de 109 M euros/mes y la medida sobre gestión de pagos afecta al modelo de financiación, esto es, 1400 M euros/mes, de donde infiere la desproporción señalando que no está contemplada dicha medida del programa del FLA para 2017.

Pues bien, el Acuerdo explica dicha medida cuya finalidad es proporcionada para evitar que se financien actividades contrarias al ordenamiento juriŽdico vigente y asegurar que la financiación que tiene como origen la Hacienda del Estado, se destina al pago de los sueldos y salarios de los empleados públicos, la sanidad, la educación y los servicios sociales, como servicios públicos fundamentales. De forma proporcionada, y salvando las competencias de la Comunidad Autónoma en la gestión de los recursos propios se exige al Presidente de la Comunidad la adopción de un Acuerdo de no disponibilidad, se regula un sistema de certificacioŽn previo al pago para garantizar que no se estaŽn financiando actividades contrarias a la ley, junto con un mecanismo para la ordenacioŽn de pagos que garantice que todos los recursos econoŽmicos que el Estado transfiere a la Comunidad AutoŽnoma sean utilizados de acuerdo con lo previsto en la ConstitucioŽn, y que el Estado garantice que se respeta el nivel miŽnimo de prestacioŽn de servicios puŽblicos fundamentales.

Como puede verse existe motivación y proporción al ser adecuada la medida al fin perseguido.

b) Sobre las"entidades de crédito"(tercero).

Al encontrarse la Comunidad AutoŽnoma en situacioŽn de incumplimiento de su plan de ajuste, se someten a autorizacioŽn del Estado las operaciones de financiacioŽn a corto plazo de la Comunidad, para preservar la estabilidad financiera, con el fin de mejorar la información ya disponible sobre la facturación de los proveedores de la Comunidad, se solicita a la IntervencioŽn autonoŽmica el listado de los contratos, ya sean puŽblicos o privados, de auditoriŽa o de prestacioŽn de servicios bancarios o financieros suscritos por la AdministracioŽn de la Comunidad AutoŽnoma y por cualesquiera de sus entidades adscritas o dependientes. Finalmente se exige la aportacioŽn de una declaracioŽn responsable que acredite que no se estaŽn prestando servicios o entregando bienes para la celebracioŽn de actividades contrarias al ordenamiento juriŽdico vigente.

Se pretende asegurar, mediante el certificado del Interventor, que se cumple lo ya acordado. Sin que por otra parte conste recurso alguno de las entidades de crédito respecto de dicha medida que es necesaria y no restrictiva de derecho alguno suponiendo una intervención mínima al ceñirse a presentar un "modelo" y suponer una colaboración de las entidades de crédito de mínimo nivel que no difiere del papel de colaboración asignado a dichas entidades en distintos ámbitos jurídicos.

c) Sobre las"operaciones de endeudamiento"(cuarto).

Al encontrarse la Comunidad Autónoma en situación de incumplimiento de su plan de ajuste, se someten a autorización del Consejo de Ministros las operaciones de financiación a corto plazo de la Comunidad, para preservar la estabilidad financiera. Responden al respeto a los principios de estabilidad y legalidad presupuestaria con la finalidad, ya reiterada, de evitar la desviación de fondos públicos transferidos que el FLA, con quebranto para los servicios públicos que deben financiarse con cargo a los mismos.

d) Sobre la"declaración responsable(quinto) y"servicios de auditoría o prestación de servicios bancarios o financieros"(sexto).

Las medidas responden, con respeto a los principios de estabilidad y legalidad presupuestaria, a la finalidad, ya recordada, de evitar, de nuevo, la desviación de fondos públicos transferidos por el FLA, con quebranto para los servicios públicos que deben financiarse.

En resumen, el Acuerdo adoptado dispone, como examinamos antes, de base legal positiva suficiente y, como acaba de verse, las medidas aprobadas aparecen debidamente justificadas y razonablemente motivadas, siendo proporcionadas a las circunstancias bajo las que se han adoptado.

QUINTO.-Conclusiones.

1.-Como consecuencia de estar adherida al Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas, a través del compartimento FLA, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012 y en el artículo 22 del Real Decreto-ley 17/2014, la Comunidad Autónoma de Cataluña ha asumido el compromiso de cumplir lo dispuesto en cualquier disposición que desarrolle este mecanismo de financiación, circunstancia esta que no es nueva para la Comunidad Autónoma que ya se vio afectada en noviembre de 2015 y julio de 2017. Sin que ello exija seguir otro procedimiento que el recorrido para la adopción del Acuerdo.

2.-No era necesario seguir el procedimiento del artículo 155 de la Constitución para adoptar las medidas del Acuerdo impugnado. El Acuerdo se enmarca en el cumplimiento de las obligaciones de estabilidad presupuestaria y parte del artículo 22.3 del Real Decreto-ley 17/2014, atendido su significado constitucional respecto de la autonomía financiera.

Sin el paraguas del artículo 155 de la Constitución se pueden adoptar medidas de intervención económica como las aprobadas por el Acuerdo impugnado. Aparece excesivo pretender en todo caso la necesidad de acudir al procedimiento del artículo 155.

Los hechos posteriores al presente recurso permiten diferenciar entre el procedimiento del artículo 155 de la Constitución y la adopción de medidas necesarias dirigidas a garantizar que los fondos públicos recibidos por la Comunidad Autónoma recurrente se destinan a prestar servicios públicos y no a fines declarados inconstitucionales.

3.-Se descarta que el único cauce posible para adoptar medidas sea el recogido en los artículos 25 y 26 de la Ley Orgánica 2/2012.

La obligación de cumplir los acuerdos y disposiciones que se adopten en desarrollo del FLA ampara mecanismos de control y consecuencias caso de incumplimiento de sus obligaciones, debiendo resaltarse que aquí se parte de una situación de hecho de incumplimiento del Plan de ajuste de la Comunidad.

El control y garantía de gestión para aplicar los fondos obtenidos a sus fines presupuestarios en una Comunidad que ha incumplido el plan de ajuste, no tiene por qué seguir el cauce del artículo 26 para el caso de incumplimiento de lo previsto en su primer apartado y del artículo 155 de la Constitución.

4.-El marco legal en el que se adopta el Acuerdo, su motivación y la finalidad que persigue se sitúan en el ámbito de la estabilidad presupuestaria, dentro de los mecanismos de estabilidad y en concreto del FLA, acordes con el cumplimiento de laconditio legisque lleva aparejada la adhesión voluntaria a dicho mecanismo de financiación.

5.-El Acuerdo aparece motivado, basado en un régimen legal que habilita a su adopción, aprobado con arreglo a dicho régimen legal, proporcionado y adecuado para la finalidad que persigue recogida en el mismo de forma precisa.

6.-Debe recordarse que la propia legislación catalana desde su Estatuto, establece la obligación de respeto del principio de legalidad presupuestaria, la vinculación del gasto con su finalidad pública, ajustada a Derecho, y las consecuencias de incumplir dichas normas.

7.-El Acuerdo adopta medidas concretas para garantizar el interés general y el funcionamiento de los servicios públicos en Cataluña, comprometidos por la conducta pública y notoria del Gobierno catalán en el marco de la estabilidad presupuestaria que delimita la autonomía financiera y de los principios de responsabilidad y seguridad jurídicas, acorde con la doctrina constitucional sobre los mismos que el Acuerdo recoge.

8.-El Acuerdo parte de la obligación de Cataluña de cumplir las normas del mecanismo de financiación al que se ha acogido así como las disposiciones y acuerdos que las desarrollen. Se destacan hechos probados de incumplimiento de las normas y compromisos de estabilidad presupuestaria que se valoran por su repercusión en la hacienda general y en el mecanismo de estabilidad con la Unión Europea del que el Estado es garante, ex artículo 135 de la Constitución.

SEXTO.- Sobre las costas.

Al declararse no haber lugar al recurso, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso ( artículo 139.1 de la LJCA).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.4 de la citada Ley, se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros más el IVA que corresponda.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 581/2017 interpuesto por la Generalitat de Catalunya, contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 15 de septiembre de 2017, por el que se adoptan medidas en defensa del interés general y en garantía de los servicios públicos fundamentales en la Comunidad Autónoma de Cataluña, que fue publicado por la Orden HFP/878/2017, de 15 de septiembre. Con imposición de las costas a la parte recurrente, con el límite que fijamos en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Luis María Díez Picazo Giménez D. Eduardo Espín Templado

D. José Manuel Bandrés Sánchez Cruzat D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. María Isabel Perelló Doménech D. Diego Córdoba Castroverde

D. Ángel Ramón Arozamena Laso D. Fernando Román García

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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