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EDE 2010/101748

Galicia. Medida cautelar de paralización de las obras en caso de incoación de expediente de declaración de caducidad de la licencia urbanística
Fecha de la consulta: 25/6/2010

- OBSERVACIONES
Téngase en cuenta que con posterioridad al planteamiento de esta consulta y de su respuesta, la Ley 8/2012, de 29 de junio, de vivienda de Galicia, ha modificado el art. 197.2 de la Ley 9/2002, estableciendo que los municipios podrán conceder prórrogas de los referidos plazos de la licencia, previa solicitud expresa formulada antes de la conclusión de los plazos determinados y siempre que la licencia sea conforme con la ordenación urbanística vigente en el momento de la concesión de la prórroga. Cada prórroga que se solicite no podrá ser por un plazo superior al inicialmente acordado.



Planteamiento

Por este Ayuntamiento gallego se acordó recientemente, a instancia de parte, el inicio de expediente para declarar la caducidad de una licencia urbanística, dado que transcurrió más de 6 meses desde su otorgamiento sin que se iniciasen las oportunas obras y sin que se solicitase tampoco una prórroga de dicha licencia. Al tener conocimiento del inicio del expediente de caducidad, por el interesado -a cuyo favor se otorgó la licencia- se procedió al inicio de las obras amparadas en la licencia otorgada. Se interesa saber de esa Editorial, cuál debe ser la actuación municipal a seguir frente a esa actuación del particular. ¿Se puede o se debe suspender cautelarmente esas obras iniciadas hasta que se resuelva el expediente de caducidad?


Respuesta

La Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia -LOUPMR-, ha sido modificada por la Ley 2/2010, de 25 de marzo, de medidas urgentes, introduciendo una serie de medidas complementarias encaminadas al refuerzo de la seguridad jurídica y a dotar de mayor estabilidad al tráfico inmobiliario; afecta, entre otros, al art. 197 que regula la caducidad de las licencias, disponiendo en la versión actual que:

"1. En el acto de otorgamiento de la licencia se determinarán los plazos de caducidad de las licencias de edificación por causa de demora en la iniciación y finalización de las obras, así como por causa de interrupción de las mismas. En su defecto, el plazo de iniciación no podrá exceder de seis meses y el de terminación de tres años, desde la fecha de su otorgamiento, y no podrán interrumpirse las obras por tiempo superior a seis meses.

2. Los ayuntamientos podrán conceder prórroga de los referidos plazos de la licencia por una sola vez y por un nuevo plazo no superior al inicialmente acordado, previa solicitud expresa formulada antes de la conclusión de los plazos determinados.

3. La caducidad será declarada por la administración municipal previo procedimiento con audiencia al interesado."

En la versión original del artículo citado, el apartado 2 disponía que:

"Los municipios podrán conceder prórroga de los referidos plazos de la licencia por una sola vez y por un nuevo plazo no superior al inicialmente acordado, previa solicitud expresa formulada antes de la conclusión de los plazos determinados y siempre que la licencia sea conforme con la ordenación urbanística vigente en el momento de concesión de la prórroga."

Para entender esta previsión legal, la misma ha de ser puesta en relación con la Disp Trans 4ª LOUPMR, referentes a las autorizaciones y licencias otorgadas en suelo rústico y en suelo de núcleo rural, de modo que, fuera de estos supuestos, en el ordenamiento urbanístico de Galicia no opera la caducidad automática, como ha tenido ocasión de explicar con detenimiento y de manera clara el TSJ Galicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en Sentencia de 26 de noviembre de 2007.  

Esta sentencia, en su Fundamento Jurídico Primero, sienta que si bien la caducidad es instrumento jurídico para lograr la eficiente ejecución de planeamiento impidiendo la operatividad de licencias meramente especulativas, la jurisprudencia reitera que este instrumento expropiatorio de derechos ha de ser siempre interpretado restrictivamente, y requiere un acto formal declarativo, en procedimiento contradictorio con audiencia del interesado; precisando la declaración una ponderada valoración de los hechos, en la que, por el carácter cuasisancionatorio del procedimiento, alguna sentencia llega a exigir, siquiera «obiter dicta», el retraso de las obras (Sentencia del TS de 17 de febrero de 1988 ); subrayándose, en todo caso, la necesidad de aplicar al instituto de la caducidad con flexibilidad, moderación y restricción (Sentencia del TS de 22 de marzo de 1988 ), exigiéndose que la Administración justifique y pruebe plenamente la concurrencia de los requisitos legales para la aplicación de la caducidad.

Respecto a la paralización de las obras, debemos indicar que en otras legislaciones urbanísticas autonómicas como la castellano-leonesa o la madrileña, sí está expresamente prevista la paralización cautelar de las obras en tanto se dilucida el expediente de caducidad.

Así, por ejemplo, el TSJ Castilla y León, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en Sentencia de 16 de abril de 2009,  confirma la resolución por la que se ordenó como medida provisional paralizar todos los actos amparados por una licencia de obras transmitida a la recurrente para la construcción de una vivienda unifamiliar y la resolución por la que se declaró la caducidad de la licencia de obras concedida para la construcción de una vivienda unifamiliar, al carecer derecho a la prórroga, con arreglo a su legislación autonómica. O, la sentencia del TSJ Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 14 de febrero de 2008,  en la que se confirma en apelación la resolución del Ayuntamiento por la que se ordenaba la paralización de las obras de construcción de dos naves industriales, declarando la Sala que no habiéndose incoado procedimiento de caducidad no se podía acordar la paralización de las obras, por lo que la Corporación apelada, habrá de seguir el procedimiento legalmente previsto por estar sometida al principio de legalidad, y dentro del mismo, con audiencia del interesado, adoptar la resolución que estime ajustada a derecho.

Como quiera que la legislación gallega no prevé la paralización de las obras con carácter general, debemos acudir a la regulación de derecho común, constituida por el art. 72.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por la que se regula el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, que prevé la adopción de medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existieran elementos de juicio suficientes para ello.

En definitiva, en defecto de previsión expresa en la legislación gallega sobre la medida cautelar de paralización de las obras en el caso de incoación de expediente de declaración de caducidad, cabría adoptar dicha decisión dentro del expediente administrativo incoado como medida provisional para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existieran elementos de juicio suficientes para ello, que, consideramos que concurrirían siempre y cuando nos encontráramos en suelo rústico o en suelo de núcleo rural, o bien cuando se hubiera constatado una inequívoca voluntad de abandono de la obra por el titular de la licencia, así como si hubiera habido modificación del planeamiento que afectara a las condiciones urbanísticas de ordenación. Fuera de estos casos, no consideramos necesaria la paralización de las obras.